摘要：随着城市化进程的加快，建筑垃圾产生量激增，违法运输建筑垃圾的行为频发，不仅破坏城市市容环境卫生，还可能引发交通安全隐患。在城管部门查处此类案件时，大量出现案涉车辆为“挂靠车辆”的情形——车辆实际所有人为个人，通过与运输公司签订挂靠协议，将车辆登记在运输公司名下，机动车行驶证所有人登记为该运输公司。实践中，运输公司常以“不知情”“车辆由个人自行运营管理”“运费归个人所有”为由，拒绝承担违法责任，导致城管执法陷入困境。本文从被挂靠人的管理义务、法律规定的类推适用、公文证件的效力优先性、挂靠协议的内部约定限制四个核心维度，论证了城管部门在查处此类案件时，以机动车行驶证上登记的被挂靠运输公司作为被处罚对象的合法性与合理性，以期解决执法实践中的争议，规范建筑垃圾运输秩序，强化城管执法的权威性与公正性。

　　一、引言

　　建筑垃圾违法运输行为，主要表现为未取得建筑垃圾处置核准文件、未采取密闭运输措施、擅自倾倒、遗撒建筑垃圾等，违反《城市建筑垃圾管理规定》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》等相关法律法规，属于城管部门的核心查处职责范围。近年来，为规避道路运输经营资质审核、降低运营成本，大量个人实际所有的建筑垃圾运输车辆，通过挂靠方式登记在具备运输资质的运输公司名下，形成“名义所有人为运输公司、实际所有人为个人”的挂靠关系。

　　此种挂靠模式下，一旦发生违法运输建筑垃圾行为，城管部门在确定处罚对象时往往面临两难选择：是处罚实际运营的个人车主，还是处罚行驶证登记的运输公司？实践中，运输公司普遍抗辩其对违法行为不知情，案涉车辆的日常运营、人员管理、收益分配均由个人车主自行负责，自身仅提供“挂靠资质”，不应承担处罚责任。导致执法实践中，面对同样的案情，有的地方以个人车主作为被处罚人，有的却以被挂靠运输公司作为被处罚人，罚款数额也因主体不同而存在巨大差异，对城管执法的严肃性和规范性都带来负面影响。事实上，从行政法权责统一原则、法律规范的体系解释、执法实践的现实需求出发，城管部门以机动车行驶证登记的被挂靠运输公司作为处罚对象，具有充分的法理依据和实践合理性。

　　二、核心概念界定

　　（一）建筑垃圾违法运输

　　根据《城市建筑垃圾管理规定》，建筑垃圾是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其它废弃物。建筑垃圾违法运输，是指单位或个人在运输建筑垃圾过程中，违反相关法律法规规定，未取得处置核准文件、未采取密闭措施、擅自倾倒、遗撒、超出核准范围运输等行为，其行为主体通常为建筑垃圾运输车辆的运营者或管理者。

　　（二）挂靠车辆

　　本文所指的挂靠车辆，特指在建筑垃圾运输领域，车辆实际所有人（个人）与具备道路运输经营资质的运输公司，通过签订书面挂靠协议（或口头约定），将车辆登记在运输公司名下，机动车行驶证、道路运输证等证件均以运输公司名义办理，个人车主定期向运输公司支付一定挂靠费用（或无需支付费用），车辆的日常运营、人员管理、收益分配均由个人车主自行负责的车辆。

　　此种挂靠关系的核心特征是“名义归属与实际归属分离”：运输公司是车辆的名义所有人和经营主体，个人车主是车辆的实际所有人和实际运营者。需要明确的是，挂靠本质上是具有道路运输经营资质的被挂靠人向不具备道路运输经营资质的挂靠人非法转让或出租道路运输经营许可资质的违法行为，这一本质决定了被挂靠人不能以“不知情”为由免除自身责任。

　　三、城管部门应以被挂靠运输公司作为处罚对象的法理与实践依据

　　城管部门查处建筑垃圾违法运输案件，其核心执法目的是制止违法行为、纠正违规状态、维护城市市容环境卫生秩序。处罚对象的认定，应遵循行政法权责统一、过罚相当、效率优先等基本原则，结合法律规定、挂靠关系的本质及执法实践需求综合判断。以下从四个核心维度，论证以被挂靠运输公司作为处罚对象的合理性与合法性。

　　（一）被挂靠运输公司负有法定管理义务，违反义务应承担法律责任

　　行政法的权责统一原则要求，行政相对人应当对自身的行为及其管理范围内的事务承担相应的法律责任，享有一定的权利（或便利），必然伴随相应的义务。在挂靠关系中，运输公司作为具备道路运输经营资质的主体，之所以允许个人车主将车辆挂靠在其名下，本质上是通过出借自身资质，获取挂靠费用、扩大企业规模、提升市场占有率等利益——即便未收取挂靠费用，运输公司也能通过挂靠车辆的运营，间接提升自身行业影响力，获得潜在利益。根据“权利与义务相统一”的法理，运输公司在享有上述利益的同时，必然负有对挂靠车辆及运营行为的管理义务。

　　此种管理义务并非基于挂靠协议的约定，而是基于法律的默示规定和行政监管的现实需求。一方面，运输公司作为机动车行驶证登记的所有人，是法律层面认可的车辆管理主体，根据《中华人民共和国道路交通安全法》《城市建筑垃圾管理规定》等相关法律，车辆所有人负有维护车辆合法运营、制止车辆违法违规行为的义务。另一方面，城管部门对建筑垃圾运输的监管，核心是监管运输行为的合法性，而运输公司作为具备经营资质的主体，相较于个人车主，更具备管理能力和监管配合度，要求其承担管理义务，符合行政监管的效率原则。

　　实践中，运输公司往往以“车辆日常运营由个人车主自行负责”为由，主张其已履行管理义务，不应承担责任。但此种抗辩不能成立：首先，运输公司与个人车主之间的“自行管理”约定，属于内部约定，不能对抗法律规定的外部管理义务；其次，运输公司作为资质出借方，明知个人车主可能存在违法运营风险，却未采取任何审核、监管措施（如核实车主运营资质、检查运输车辆合规性、监督运输路线和目的地等），属于未履行法定管理义务，其不作为本身就具有过错；最后，从执法实践来看，若允许运输公司以“不知情”为由免除责任，将导致大量运输公司放任挂靠车辆违法运营，甚至通过挂靠方式规避监管、转嫁违法风险，最终导致相关法律规定形同虚设。

　　（二）《民法典》相关规定的类推适用，为处罚被挂靠运输公司提供法律支撑

　　目前，我国专门针对建筑垃圾违法运输中挂靠车辆处罚对象的法律条款较为模糊，《城市建筑垃圾管理规定》等相关法规，仅明确了“运输单位或个人”为违法主体，未明确挂靠关系中名义所有人与实际所有人的责任划分。但结合《民法典》第一千二百一十一条的规定，通过类推适用，可明确被挂靠运输公司应承担相应责任。

　　《民法典》第一千二百一十一条规定：“以挂靠形式从事道路运输经营活动的机动车，发生交通事故造成损害，属于该机动车一方责任的，由挂靠人和被挂靠人承担连带责任。”该条款明确了挂靠关系中，被挂靠人对挂靠人的交通事故侵权行为承担连带责任。此种规定的立法精神，在于规范挂靠经营行为，遏制资质出借乱象，保障受害人的合法权益，其核心逻辑是“被挂靠人作为名义经营主体，与挂靠人共同承担责任”。

　　建筑垃圾违法运输行为，与道路交通事故侵权行为，虽性质不同（前者为行政违法，后者为民事侵权），但二者均涉及挂靠车辆的运营行为，均存在资质出借、风险转嫁的问题，其法律关系具有同质性。具体而言：二者的核心都是挂靠人以被挂靠人的名义从事运营活动，被挂靠人出借资质并获取利益；二者的违法（侵权）行为，均与被挂靠人的资质出借行为存在关联，若被挂靠人未出借资质，挂靠人无法从事相关运营活动，违法（侵权）行为也无法发生；二者的监管需求，均需要通过强化被挂靠人的责任，遏制挂靠乱象，规范行业秩序。

　　因此，将《民法典》第一千二百一十一条的立法精神，类推适用于建筑垃圾违法运输案件，具有合理性：一方面，类推适用符合法律解释的体系性原则，能够弥补专门法规的漏洞，实现法律规范的统一适用；另一方面，类推适用能够明确挂靠关系中双方的责任划分，既要求实际车主承担直接违法责任，也要求被挂靠运输公司承担连带责任（或首要责任），符合“权责统一”的法律原则。

　　需要明确的是，此处的类推适用，并非直接将民事连带责任等同于行政责任，而是借鉴其“被挂靠人与挂靠人共同担责”的立法逻辑，明确城管部门在查处行政违法案件时，可将被挂靠运输公司作为处罚对象——即被挂靠运输公司应承担行政违法责任，至于其与个人车主之间的责任划分，可通过内部挂靠协议另行解决，但不能对抗城管部门的行政处罚。从司法实践来看，最高人民法院在相关民事案件中，明确了“挂靠关系中被挂靠人需对挂靠人行为承担连带责任”的裁判规则，虽该规则针对民事侵权，但其中“资质出借方负连带责任”的逻辑，同样适用于行政违法案件的责任认定，为城管执法提供了重要参考。

　　（三）《机动车行驶证》的公文证件效力优先，应作为处罚对象认定的核心依据

　　《机动车行驶证》是由公安机关交通管理部门核发的法定公文证件，其核心功能是证明机动车的合法登记信息，包括车辆所有人、车辆类型、使用性质等，具有极高的法律效力和公信力。根据行政法相关理论，公文证件作为法定机关出具的证明文件，其效力优先于当事人的言词证据、内部协议等非法定证据。

　　在挂靠车辆案件中，机动车行驶证登记的所有人为被挂靠运输公司，该登记信息具有公示效力，能够对外产生公信力——交易相对人、行政机关等，均有理由相信运输公司是车辆的合法所有人和运营主体。城管部门在查处建筑垃圾违法运输案件时，以行驶证登记信息作为处罚对象认定的核心依据，符合行政执法的“形式合法性”原则，也有利于维护行政执法的公正性和权威性。

　　实践中，运输公司往往以“其并非车辆实际所有人”“未实际参与运营”为由，主张行驶证登记信息不能作为处罚依据，并提交挂靠协议、运费转账记录等言词证据和书证，试图推翻登记信息的效力。但此种主张不能成立：首先，《机动车行驶证》作为法定公文证件，其效力高于当事人的言词证据和内部协议，未经法定程序变更登记，登记信息具有不可推翻的法律效力；其次，挂靠协议作为内部协议，仅对运输公司与个人车主具有约束力，不能对抗外部行政机关的监管行为，也不能否定行驶证登记信息的公示效力；最后，车辆实际所有人的认定，与行政违法主体的认定并非同一概念——行政违法主体的认定，侧重法律层面的行为主体和责任主体，而非实际财产归属，即便个人车主是实际所有人，但其外在形式表现为是以运输公司名义从事违法运输，运输公司作为名义主体，理应承担相应的行政责任。

　　从证据效力来看，行驶证登记信息属于原始证据、直接证据，能够直接证明车辆的名义所有人，而运输公司提交的“不知情”“自行管理”等言词证据，属于传来证据、间接证据，其证明力远低于行驶证。

　　（四）挂靠协议的内部责任约定，不得对抗法律规定和外部行政处罚

　　实践中，绝大多数挂靠协议都会明确约定：“车辆实际运营由个人车主负责，运费收入归个人所有，因车辆违法违规行为产生的一切责任（包括行政处罚、民事赔偿等），均由个人车主承担，与运输公司无关。”运输公司往往以此类约定为依据，主张其不应承担城管部门的行政处罚责任。但此种内部约定，因违反法律强制性规定和公序良俗，不能对抗外部的行政处罚，也不能免除运输公司的法律责任。

　　从法律层面来看，首先，挂靠协议的上述约定，属于“责任转嫁”条款，本质上是运输公司通过内部约定，规避自身的法定管理义务和法律责任，违反了《中华人民共和国行政处罚法》《城市建筑垃圾管理规定》等相关法律的强制性规定，根据《民法典》第一百五十三条的规定，该约定无效。其次，行政处罚的对象是违反行政法律规范的行政相对人，其责任主体的认定，依据的是法律规定，而非当事人之间的内部约定。运输公司作为法律认可的车辆所有人和运营主体，违反了法定管理义务，实施了（或放任了）违法运输行为，理应成为行政处罚的对象，其与个人车主之间的内部约定，仅能约束双方当事人，不能改变法律规定的责任主体。

　　从实践层面来看，若允许挂靠协议的内部约定对抗行政处罚，将导致以下严重后果：一是运输公司可以通过挂靠协议，完全规避自身的监管责任，放任挂靠车辆违法运营，甚至与个人车主串通，通过挂靠方式谋取利益、转嫁风险；二是个人车主往往经济实力薄弱，一旦被处罚，可能无力履行罚款等处罚决定，导致行政处罚无法执行，执法目的落空；三是破坏行政执法的公正性和权威性，导致同样的违法运输行为，挂靠车辆与非挂靠车辆的处罚标准不一致，违背过罚相当原则。

　　此外，运输公司在承担行政处罚责任后，可根据挂靠协议的约定，向个人车主追偿，此种追偿属于双方内部的民事纠纷，与城管部门的行政处罚无关，既保障了执法的顺利实施，也兼顾了运输公司与个人车主之间的权利义务平衡，符合法律的公平原则。

　　四、执法实践中需注意的问题

　　城管部门以被挂靠运输公司作为处罚对象，虽具有充分的法理和实践依据，但在执法实践中，仍需注意以下问题，避免引发行政争议，确保执法行为的合法性和合理性。

　　第一，注重证据的收集与固定。城管部门在查处案件时，应重点收集以下证据：一是机动车行驶证、道路运输证等证件，确认车辆的登记所有人（运输公司）；二是挂靠协议（若能获取），证明挂靠关系的存在；三是现场检查笔录、照片、视频等，证明违法运输行为的存在；四是对运输公司和个人车主的询问笔录，核实双方的权利义务关系和违法事实。需要注意的是，在证据认定中，应坚持“行驶证效力优先”原则，对运输公司提交的言词证据进行严格审查，确保证据链完整。

　　第二，区分不同挂靠情形的责任认定。实践中，挂靠关系存在多种情形，如“有偿挂靠”（个人车主向运输公司支付挂靠费用）与“无偿挂靠”（不支付费用）、“全程挂靠”（车辆长期登记在运输公司名下）与“临时挂靠”（短期借用资质）等。城管部门在认定责任时，应结合具体情形，综合判断运输公司的过错程度，适用不同的处罚幅度——对于有偿挂靠、全程挂靠，运输公司的过错程度更高，可依法从重处罚；对于无偿挂靠、临时挂靠，若运输公司能够证明其已履行合理的管理义务，可适当从轻处罚，但不能免除处罚。同时，应区分挂靠关系与其他类似关系（如车辆租赁、委托运营），避免混淆责任主体，例如，最高法在相关民事案例中明确，挂靠关系与委托运营关系的核心区别在于“是否出借资质”，若仅为车辆租赁，未出借资质，则被挂靠人无需承担责任，该裁判思路可借鉴用于城管执法中的关系认定。

　　第三，完善执法程序，保障当事人的合法权益。城管部门在作出处罚决定前，应依法向运输公司告知违法事实、处罚依据和陈述申辩权，听取运输公司的抗辩意见；同时，在处罚决定中，应明确载明处罚对象、违法事实、处罚依据和责任承担方式，确保处罚决定的规范性和透明度，减少行政复议和行政诉讼的发生。

　　五、结论

　　在城管部门查处建筑垃圾违法运输案件中，当案涉车辆为挂靠车辆时，以机动车行驶证上登记的被挂靠运输公司作为处罚对象，具有充分的法理依据和实践合理性。从法理层面来看，被挂靠运输公司作为车辆的名义所有人，享有挂靠利益，负有法定管理义务，其未履行管理义务的不作为具有过错；从法律层面来看，《民法典》第一千二百一十一条的规定可类推适用，为处罚被挂靠运输公司提供了法律支撑，且机动车行驶证作为法定公文证件，其效力优先于当事人的言词证据和内部约定；从实践层面来看，此种认定方式符合行政监管的效率原则，能够有效遏制挂靠车辆违法运营乱象，保障执法目的的实现，避免执法落空。

　　当前，建筑垃圾违法运输中的挂靠车辆问题，已成为城管执法的重点和难点。明确被挂靠运输公司的处罚主体地位，不仅能够破解执法困境，规范建筑垃圾运输秩序，还能够倒逼运输公司加强对挂靠车辆的管理，遏制资质出借乱象，推动建筑垃圾运输行业的规范化发展。同时，城管部门在执法实践中，应注重证据收集、完善执法程序、区分不同情形认定责任，确保执法行为的合法性和合理性，兼顾各方当事人的合法权益。