然而这项政策最终导致北宋末年大量农民破产。时任山阴知县陈舜俞在《奉行青苗新法自劾奏状》中指出，民间借贷实际操作中，信誉良好者月息仅一分半到二分，仅在急需时利息较高，但也不过一倍。反观青苗法，官方固定利率为二分，贷款周期统一，既无利率优势，又无法满足农户灵活的借贷需求。

　　更严重的是，政策执行出现严重异化。朝廷以 “计息推赏，否则罢黜” 考核官员，王安石更主张 “无问其欲否，概与之也”。在此压力下，各级官员强行摊派贷款，迫使不需要资金的农户和富户借贷。最终，大量家庭因难以承受债务走向破产，民间怨声载道，原本旨在利民的政策反而加剧了社会矛盾。

　　青苗法的初衷虽好，但由于制度设计脱离实际、执行过程扭曲变形，最终走向失败。这一历史案例为我们提供了深刻启示：政策的制定与实施，需充分考量现实环境与执行可行性。而在现代城市管理中，类似的困境同样存在。以《济南市城市建筑垃圾管理条例》为例，看似完备的制度体系在实际执行中也遭遇诸多挑战，其背后的逻辑困境与历史经验形成了耐人寻味的呼应。

　　二、济南建筑垃圾管理全景扫描

　　“本条例所称建筑垃圾，是指各类建（构）筑物、地下管网、道路桥隧、水利河道、园林绿化等建设工程以及拆除工程、装饰装修工程产生的渣土、弃料、泥浆及其他废弃物。”

　　五一假期到了，在济南，很多年前就流传着一个段子：

　　“每逢假日，没有一只鸡能活着离开南部山区。”

　　济南市区往南，一直到与泰安搭界的地方，是一片山区，本地称南部山区，植被丰富，风景秀丽，是济南人休闲放松的好去处。得益于省会城市的资源优势，还有脱贫攻坚行动，济南市政府把南部山区建设的基础设施完备，所有的村庄都有正常维护的铺装道路连接，通水通电通网，打着柴火炖鸡招牌的农家乐到处都是。每逢节假日，通往南部山区的几条主干道都会堵车，因为游人太多，南部山区的走地鸡也要面临一场大规模集体超度。

　　除了鸡，也有一些建筑垃圾被超度在偏僻的山沟里，废弃的砖石水泥，装修废料等等。这种现象不仅南部山区有，济南周边的偏僻道路上也有。

　　不仅济南有，全国大部分城市都会面临这样的问题。就在去年，上海曾有过建筑垃圾被非法运到苏州，浙江乱倒的案例。

　　建筑垃圾的处置链条有三节：产生建筑垃圾的工地>运输建筑垃圾的车辆>消纳建筑垃圾的场所

　　1 建筑工地最好抓

　　《济南市城市建筑垃圾管理条例》（2018）

　　第16条  建筑垃圾处置方案应当由建设工程、装饰装修工程的建设单位(以下统称工程建设单位)和拆除工程组织实施单位编制，内容包括：

　　（一）建筑垃圾排放总量、排放种类、处置时限、排放时段；

　　（二）在建筑垃圾管理服务信息平台公布名录中选定的长期消纳场、临时消纳场、综合利用企业、无害化处理厂及双方签订的消纳合同；

　　（三）异地工程填垫、土地复耕等可将建筑垃圾作为资源直接利用的处置地点及供需双方签订的协议；

　　（四）在建筑垃圾管理服务信息平台公布的运输企业准入名录中选定的运输企业及双方签订的运输合同。

　　前款第三项拟将土石方施工产生渣土用于废弃矿坑回填、山体修复、土地复耕、园林绿化的，应当取得相关管理部门的确认意见。

　　第17条  城市管理局应当自受理申请之日起七个工作日内作出是否核准的决定。对予以核准的，发放《建筑垃圾处置核准通知书》；不予核准的，书面告知申请人并说明理由。

　　也就是说，建筑工地处置多少方量建筑垃圾，找哪些车辆处置建筑垃圾，建筑垃圾运输到哪里去，都是要提前报备的。如果中途情况有变，还要再报备。

　　2 临时建筑垃圾消纳场不好抓

　　临时建筑垃圾消纳场，比长期的手续简单一些，也要准备好各种材料去备案。

　　特别是这类建筑垃圾消纳场不能随便关门。

　　《济南市城市建筑垃圾管理条例》（2018）

　　第11条  禁止在下列区域选址建设建筑垃圾长期消纳场、临时消纳场和装饰装修垃圾无害化处理厂：

　　（一）自然保护区、风景名胜区；

　　（二）饮用水水源保护区；

　　（三）基本农田和生态公益林地；

　　（四）河流、湖泊、水库、渠道、山体保护范围；

　　（五）市人民政府划定并公布的泉水补给区；

　　（六）法律、法规禁止的其他区域。

　　第12条  除本条例第十一条规定的区域外，其他农用地、林地以及建设用地，经产权单位或者个人同意的，可以申请建设建筑垃圾临时消纳场。

　　第13条  建设建筑垃圾临时消纳场的，应当向所在地的区人民政府指定的部门申报，经区人民政府组织相关部门审批后，报市城市管理局备案。

　　第14条  建筑垃圾长期消纳场、临时消纳场和装饰装修垃圾无害化处理厂的运营和封场关闭应当执行国家、省和市有关规定，不得擅自拒绝受纳建筑垃圾，不得接收工业垃圾、生活垃圾和其他有毒有害垃圾，不得擅自封场关闭。

　　更多的是一些“非法”的建筑垃圾消纳场，比如农村洼地填垫，一些工程的基坑回填。这类建筑垃圾消纳场所或者因为需求量小，收“渣”时间短，或者就是所有者不在乎，不会去办什么备案手续，从法规来看，是非法的。

　　还有一些城市周边空地，因为所有者疏于管理，个别社会闲散人员钻空子“利用”起来，对外发布消息收渣土，按车收钱，挣一波钱就跑。

　　这些非法的渣土场，往往比合法的渣土场距离工地更近。

　　3 运输建筑垃圾的车辆的可控性最差

　　《城市建筑垃圾管理规定》

　　第13条　施工单位不得将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位运输。

　　《济南市城市建筑垃圾管理条例》（2018）

　　第24条  市城市管理局对从事建筑垃圾运输的企业及车辆实行市场准入和退出制度。个人以及未纳入运输企业准入名录的单位、车辆，不得从事建筑垃圾运输。

　　这样的规定导致了很多《行驶证》登记在个人名下的渣土车需要通过挂靠公司才能有资格去“纳入名录”。

　　有些个人所有的车辆为了方便“纳入名录”，直接把《行驶证》登记在公司名下，但是实际控制权在车主手里。

　　无论是个人挂靠公司，还是借公司之名“接活”，车主盈亏自负，公司只是挂个名收个管理费。

　　三、制度理想与执行现实的碰撞

　　建设方：甲公司，建筑工地A。处置方量10万方。

　　施工方：乙公司。

　　运输方：丙公司，丁公司。

　　处置场所：B、C、D消纳场。

　　其中丙公司和丁公司都是在系统中纳入名录的企业，也在系统中登记若干辆渣土车。

　　B、C、D消纳场也在系统中备案了相关信息。

　　纳入名录的渣土车辆都有GPS***，与备案系统关联。很久以前，渣土车从工地到消纳场还需要在规定的路线行驶，现在放开了，路线自选。

　　从制度设计来看，建筑垃圾处置链条的每个环节都有明确规范，通过备案、核准等流程，似乎能实现全流程闭环管理。然而在现实中，由于各环节主体利益诉求不同、监管难度差异，理想的管理制度与实际执行效果之间产生了巨大鸿沟。这种矛盾具体体现在违规运输、随意倾倒等多种乱象中。本文结合实际情况，分析下这些问题的成因与影响。

　　按照《济南市城市建筑垃圾管理条例》（2018）的处罚条款细分，大概有以下几种类型。

　　从文字上理解很明确，工地只要把建筑垃圾交给未纳入名录的运输企业或者未纳入名录的车辆，就要处罚建设单位，拆除工程组织实施单位也被视为建设单位。

　　实际情况是，在各种“工期紧，任务重”的压力下，实际的处置方案不会被严格执行，渣土车车主们都有一个专门的群，互相沟通工地信息，今天喊一嗓子东城X工地有活，附近等活的渣土车都会过去。备案的处置方案上由丙公司、丁公司运输的建筑垃圾，实际还会有戊公司、己公司。

　　丙丁戊己公司名下的车辆，有的纳入名录的，有的没纳入名录，只要有活也会来。

　　而且，这个纳入名录在操作中也有讲究，得是专门的有篷布的（防止撒漏），装了***的车辆才会纳入名录。这样的车辆一般是标准渣土车，前面两个轮，后面四个轮。

　　2 未纳入名录的车辆运输建筑垃圾

　　第47条  违反本条例规定，未纳入名录的建筑垃圾运输企业、车辆从事建筑垃圾运输的，由城管执法部门责令限期改正，处五千元以上三万元以下罚款。

　　有些给工地运料的车，比如运沙子水泥钢筋啥的，这样的车一般是前面四个轮，后面八个轮，卸料之后空车回去不合适。工地项目经理跟车主一合计，拉一车渣土走，项目进度能赶一赶，车主也能多赚一份钱，只要没被发现，相当于一趟货两份钱，两全其美。

　　至于渣土运到哪，这样的车辆本来就没备案，也不可能备案，备案方案里的渣土场距离工地也很远，跑过去费油，而且就算去了正规的渣土场也不会乱收，所以，最后渣土流向到哪那就很难说。

　　最近还碰上一桩新鲜事，有个新能源渣土车的车主运建筑垃圾被查到了，因为车没纳入名录。一问才知道，环保局强烈推荐使用新能源，城管局不给新能源渣土车备案。截至发文时止，也不知最终结局如何，希望他能顺利通过备案吧。

　　3 随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾

　　如果渣土车随便找了个地方一撅屁股把渣土扔那跑了，适用这一条没问题，甚至有可能触犯《固废法》甚至是《刑法》，具体观点可参阅本号2025年4月8日发表的《执法手册|对擅自倾倒建筑垃圾行为的处理依据》。

　　但是，如果核准的建筑垃圾消纳场是B、C、D，实际运去了E、F、G，且E、F、G都是合法有手续的建筑垃圾消纳场，这算不算随意倾倒？应不应当处罚？

　　两种观点打架。

　　认为应当处罚的一方说：说去B、C、D，就得去B、C、D。要不这个建筑垃圾处置方案的备案就没有必要了，既然有方案，那么不按照方案来就是随意倾倒，就应当处罚。

　　认为不应当处罚的一方说：只要是合法的消纳场，合法的运输车辆，处置建筑垃圾没问题，只能说是违法，但是无危害后果，不需要处罚。

　　4 混合型

　　庚公司可能只负责土方处理，不负责清运，不会出现在备案方案上；也有可能既负责土方处理，也负责清运，会出现在备案方案上。

　　负责清运建筑垃圾的可能是备案的运输公司，也可能不是备案的运输公司。

　　作为处置方案编制方的甲公司，或者施工方乙公司或者土方施工方庚公司可能会在现场交代运输单位应该运到哪，也可能不会交代。

　　来运输的渣土车辆可能是纳入名录的也可能是不是纳入名录的。

　　运走的建筑垃圾可能运到指定的消纳场，也可能非指定但合法的消纳场，还有可能运到非法的消纳场，更有可能随便找了个地方鸟悄的倒了。

　　整个链条乱成一锅粥。需要执法人员一条一条地捋，指不定捋到哪证据就断了。

　　四、家庭装修垃圾治理困局

　　一般情况下，物业统一收费，在小区指定一个角落，全小区的装修垃圾都会堆过去，业主无需考虑后续操作，物业会联系人处理掉。还有老旧小区装修，没有物业操心这事，大多是装修队代劳，联系一台平头小卡趁着月黑风高拉走就得，业主只管住新房。对于这些装修垃圾，业主不操心，物业不操心，查办建筑垃圾的城管局可挺操心。

　　这些平头小卡车一般是蓝色的，人送外号“蓝精灵”。

　　“蓝精灵”车不大，载重两吨拉五吨没问题，对付单户家庭装修垃圾正好一车全办，狠一狠还能拉两家的。

　　还有些小工地，建筑垃圾不多，懒得去备案处置方案，更不值当的联系大渣土车来拉，找几辆“蓝精灵”，便宜又好用。

　　存在即合理，既然有“蓝精灵”提供这样的服务，说明广大人民群众是有需求的。

　　但是，如果“蓝精灵”随意倾倒建筑垃圾，该怎么办？

　　继续回到《济南市城市建筑垃圾管理条例》（2018）

　　第7条 任何单位和个人不得随意倾倒、堆放、填埋建筑垃圾。

　　第52条 违反本条例规定，随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市管理局责令限期清理，并由城管执法部门处五千元以上五万元以下罚款。

　　居民家庭装修垃圾的处理，被排除在上述条款之外：

　　第15条 排放建筑垃圾的建设工程、装饰装修工程（不含居民家庭装饰装修）的建设单位和拆除工程组织实施单位，应当在工程开工前向城市管理局提交建筑垃圾处置方案和核算建筑垃圾排放量的相关资料，申请建筑垃圾处置核准。

　　只在第29条规定了应当运送至市城市管理局指定的无害化处理场所处置。

　　第29条 居民家庭装饰装修垃圾应当袋装收集，不得与生活垃圾混同，并投放到指定地点。

　　区城市管理局负责组织实施居民家庭装饰装修垃圾的收集和中转，并运送至市城市管理局指定的无害化处理场所处置。

　　居民家庭装饰装修垃圾的具体管理办法，由市城市管理局制定。

　　这一条明确两个问题，第一，无害化处理场所必须市城市管理局指定，第二，如果随意倾倒或者倒错地方还是用第52条处罚。

　　理论上没问题，实务中有问题。

　　运输家庭装修垃圾的“蓝精灵”一开始是纳入不了名录的，纳入不了名录，就得不到去指定地点倾倒建筑垃圾的核准。后来有地方有变通，准许它们干运建筑垃圾的活，给他们发证，可是发证的前提是得有建筑工地备案处置建筑垃圾。

　　普通老百姓装修房子处理装修垃圾，哪有闲心去备案，花钱让工头处理掉不香吗？

　　那么，只能回到29条，得有无害化处理场所。

　　问题是，家庭装修垃圾无害化处理场所在哪？

　　人工爬了济南市政府网站，发现在2022年12月26日的政府工作报告有一句话提到了“建成装修垃圾分拣中心”。

　　到2025年，在济南有部分区县建成了装饰装修垃圾分拣中心，天桥区有一个，市中区有一个，也有没建成的。

　　建筑垃圾乱倒案件的通报中依然会出现居民装修垃圾，由于“蓝精灵”的机动灵活，甚至有些车辆无牌无照，这类案件取证难度很大。

　　五、《条例》该修订了

　　《济南市城市建筑垃圾管理条例》似乎有些滞后。

　　时过境迁，2018年条例颁布时建立的建筑垃圾处置理念和流程，以及对违法的定义，已经不适合眼下实际。如果理论和实际相差太大，那一定是理论需要修正。2023年曾见过修订该条例征求意见通知，最后没了下文。

　　2018年解决问题的方法，也产生了新问题。

　　1 对于建设单位

　　这就像宋朝皇帝战前授图。宋朝重文轻武，为了加强对军队的控制，皇帝常常会给出征武将授予阵图，详细规定军队的作战队形、战术安排等。这种做法体现了皇帝对军事的掌控，也存在诸多弊端。阵图往往是基于事先的设想制定，而战场上的实际情况瞬息万变，武将们因受阵图束缚，难以根据实际战况灵活调整战术，导致在一些战役中宋军错失战机，影响了作战效果。

　　这与《济南市城市建筑垃圾管理条例》的执行困境存在相似逻辑：条例要求建设单位提前编制处置方案、指定消纳场，如同让其 “按图作战”。然而，实际运输过程中，工地工期压力、消纳场布局变化等因素，使既定方案难以适应动态需求。

　　渣土运往何处，是土方单位甚至是运输单位最应当考虑的问题。《条例》在执行过程中对运输车辆规定得如此死板，按图作战一切皆好，不按图作战就是违法，这显然是把应当由政府监控的责任转嫁给了建设方。

　　政府要做的，是保证建筑垃圾处置服务的供给，建设单位只需要付费购买运输服务就好了。买谁家的，花多少钱买，才是建设单位最需要考虑的问题。

　　2 对于渣土车

　　就像非法移民，没有身份，只能干非法的勾当。要么驱逐出去，这显然是不可能做到的，要么给他们身份，让他们活在阳光下接受监督。

　　3 对于建筑垃圾消纳场

　　临时消纳场因距离工地近、响应灵活，相比偏远固定消纳场更契合建筑垃圾 “就近处置” 的需求，不仅能降低运输成本，还能提高处置效率。然而，当前繁琐的备案流程与严格的监管政策，使大量合理利用的临时消纳场被迫处于 “非法” 状态。即便是合理利用建筑垃圾，执法人员囿于环保督查和执法监督的严厉，也更倾向于选择处罚了事。

　　对此，政府可借鉴 “负面清单” 管理模式，明确禁止区域与行为，简化合规消纳场的备案手续，同时通过建立动态监管机制（如定期抽查、电子台账），平衡开放与监管的关系。如此既能满足市场需求，又能有效规范行业秩序，避免合法不合理的 “一刀切”式执法 。

　　4 最后

　　如果建筑垃圾需要处置得多，市场自然会增加消纳场的供给，运输车辆也会增加。如果建筑垃圾需要处置得少，消纳场的供给自然会减少，运输车辆也会减少。建筑企业只需要购买处置服务就可以，没必要考虑后续处理到哪里。

　　处置企业，包括土方施工企业、运输企业，和建筑垃圾消纳场，提供好处置服务。

　　政府需要管的，是让处置服务提供商更方便地登记和备案，也就是为这些服务商做好服务，降低登记备案的门槛，吸引更多的运输单位，运输车辆，消纳场加入进来，避免他们在“法外”游走，成为法外狂徒。

　　在规则中的人才会更会珍惜规则，也会更自觉更专业地监督规则外的法外之徒。这是专业的群众战争，也许到那时候，对渣土乱倒的难题，不再需要有限的执法人员打无限的游击战争。