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固体废物综合治理丨李文强主任：新形势下加强工业固体废物全链条环境管理研究
【摘要】当前，我国工业固体废物年产生量超过40亿t，历史堆存量达数百亿吨且仍以“滚雪球”式增长，已成为全面推进美丽中国建设的突出短板。国务院印发的《固体废物综合治理行动计划》标志着固体废物污染防治进入生态环境保护“主战场”，并为新时期加强工业固体废物环境管理提供了根本遵循。我国工业固体废物环境管理面临产生量与处置压力矛盾突出、全链条环境管理存在短板、统一监管机制尚未建立、政策协同发力不足等挑战。基于此，本文建议从制度体系构建、利用处置监管、全过程信息化追溯、监测监控体系建设、企业主体责任压实、考核评价、政策协同等维度，加强工业固体废物全链条环境管理，破解工业固体废物治理难题，助力美丽中国建设。
【关键词】工业固体废物；全链条；环境管理；污染防治；“无废城市”
我国工业固体废物产生量大、积存量多[1]，其环境管理水平直接关系美丽中国建设大局。党的十八大以来，我国工业固体废物环境管理工作取得显著进展，相关法律、法规、标准体系逐步建立。随着生态文明建设的深入推进，固体废物污染防治逐步进入生态环境保护“主战场”，加强工业固体废物环境管理势在必行。2025年12月，国务院印发《固体废物综合治理行动计划》[2]（以下简称《行动计划》），该计划明确提出“构建源头减量、过程管控、末端利用和全链条无害化管理的固体废物综合治理体系”，为新时期加强工业固体废物环境管理提供了根本遵循。本文基于我国工业固体废物环境管理现状和面临的新形势，围绕贯彻落实《行动计划》，提出加强工业固体废物全链条环境管理的新思路。
我国工业固体废物管理现状
产生和利用情况
根据我国生态环境统计年报数据[3]，2012—2024年，我国工业固体废物产生量总体呈增长态势（见图1）。从产生量看，2012—2015年，工业固体废物产生量处于平稳期，年产生量保持在32亿t左右；2016年产生量出现大幅攀升，之后进入快速增长期，2019年产生量首次突破44亿t，其间年均增幅为5.93%；2020年产生量出现大幅下降，之后又继续攀升，2024年再次达到44亿t，其间年均增幅约为4.60%。从产生强度看，我国单位工业增加值工业固体废物产生强度呈波动下降趋势，从2012年的1.57t/万元降至2024年的1.09t/万元，降幅达30.9%，反映出我国工业结构优化、绿色制造提升对工业固体废物减量化的推动作用，但该指标与一些发达国家（如日本为0.45t/万元）相比仍有差距，减量化潜力尚未完全释放。
从综合利用情况看（见图2），2012—2024年，我国工业固体废物综合利用量与产生量变化情况基本同步。2012年综合利用量为20.2亿t，2024年增至26.5亿t，年均增长2.29%，略低于产生量的年均增速（2.45%）。在此期间，综合利用率最高达到62.8%，最低为52.6%，整体呈现“小幅波动、徘徊不前”的特征。
工业固体废物环境管理体系初步建成
目前，我国已初步构建起以《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）为核心，包含配套法规规章、标准规范的工业固体废物环境管理体系。
在核心法律层面，2020年修订施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）强化了产生者责任，增加了排污许可、管理台账、资源综合利用评价等制度。在此基础上，《生态环境法典》进一步强化了工业固体废物环境管理刚性要求，增加了工业固体废物及其综合利用产品中有毒有害物质含量限值等规定，工业固体废物进入“全链条管理”阶段。同时，《中华人民共和国循环经济促进法》也将修订，与《生态环境法典》形成协同支撑，进一步提高工业固体废物环境管理法律制度的系统性。
在法规规章层面，《粉煤灰综合利用管理办法》（2013年出台）和《煤矸石综合利用管理办法》（2014 年出台）就粉煤灰、煤矸石综合利用环节的管理作出了详细规定，特别是禁止新建永久性堆场，对促进粉煤灰、煤矸石综合利用发挥了重要作用。2022年修订的《尾矿污染环境防治管理办法》细化了尾矿产生、贮存、运输和综合利用各个环节的环境管理要求，明确台账管理、环境准入、建设项目环境管理、排污许可、污染物排放控制、环境监测、污染隐患排查治理、环境应急管理、综合利用、尾矿库封场等要求，并对尾矿库实行分类分级环境监管。此外，20个省级行政区出台地方固体废物污染防治条例或《固体废物污染环境防治法》实施办法，并结合当地实际制定差异化制度。例如，江苏省要求产生工业固体废物的单位通过固体废物污染环境防治信息平台，如实记录工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息；浙江省建立了工业固体废物电子转移联单制度。
在标准规范层面，国家和地方聚焦重点环节和重点固体废物类别，先后制定了一系列标准规范，使工业固体废物环境管理标准体系日趋完善。生态环境部已制定《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》（GB 18599—2020）、《锰渣污染控制技术规范》（HJ 1241—2022）、《磷石膏利用和无害化贮存污染控制技术规范》（HJ 1415—2025）等多项标准规范。多地结合区域产业特点与管理需求，出台了更具操作性的地方标准，为国家标准的落地实施提供了有益补充。例如，广东省《工业固体废物管理技术规范》（DB44/T 2558—2024）系统提出了工业固体废物管理的总体要求、工作流程、组织保障和管理技术，用于指导产生和利用工业固体废物的企业对工业固体废物进行管理；内蒙古自治区《一般工业固体废物用于矿山采坑回填和生态恢复技术规范》（DB15/T 2763—2022），明确了利用一般工业固体废物进行矿山采坑回填和生态恢复的全流程技术要求，为探索一般工业固体废物规模化消纳路径奠定基础。
我国工业固体废物环境管理面临的形势
面临的机遇
一是建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标。固体废物既是大气、水体和土壤环境的污染“源头”，又是污染治理的“终态物”[4]。因此，加强固体废物环境管理是美丽中国建设的重要内容。随着大气、水环境质量的持续改善，蓝天、碧水逐步成为常态，人民群众对身边的固体废物污染问题愈发关注，固体废物环境管理工作的重要性日益凸显。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》首次将“强化固体废物和新污染物治理”与蓝天、碧水、净土保卫战并列，作为持续深入打好污染防治攻坚战的重要任务进行部署。《行动计划》专门针对固体废物综合治理作出系统部署，标志着固体废物污染防治进入了生态环境保护“主战场”。
二是深化生态文明体制改革要求加快完善固体废物环境管理制度。固体废物环境管理涉及的环节多、部门多，相关问题积累时间久、范围广，治理基础十分薄弱，逐渐成为全面推进美丽中国建设的短板之一。《行动计划》要求“加快完善综合治理长效机制”，因此必须用好改革创新这关键一招，更加注重综合治理、系统治理、源头治理，运用体系化思维，完善固体废物标准、监测、评价和考核等制度体系，加强各类政策制度之间的协同增效，全面提升固体废物治理体系和治理能力现代化水平。
三是绿色低碳发展赋予固体废物环境管理新的使命。“十五五”时期是我国实现碳达峰的窗口期，党的二十届四中全会审议通过“十五五”规划建议，提出以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。固体废物的产生与资源消耗、能源消耗密切相关，加强固体废物环境管理本身具有显著的降碳潜力。据测算，通过提升城市、工业、农业和建筑4类固体废物的全过程管理水平，可实现相应国家碳排放减量的13.7%～45.2%（平均达27.6%）[5]。以降碳为固体废物源头治理的“牛鼻子”，强化降碳减污目标协同、政策协同、措施协同，将有力促进经济社会发展绿色化、低碳化。
四是数智技术助力固体废物环境管理效能提升。近年来，人工智能、大数据、物联网等信息技术快速发展，在固体废物产生核算、转移跟踪、执法监管等方面展现出巨大应用潜力，为加强工业固体废物全链条管理提供了关键技术支撑。《行动计划》明确提出“提升信息化监管能力”“推动企业开展数智监控设备升级改造”，因此必须将数智化、信息化监管作为强化工业固体废物全链条环境管理的核心手段，推动工业固体废物环境管理从“经验化、粗放化”向“精准化、数智化”转型。
面临的挑战
一是产生量与处置压力矛盾突出。我国工业固体废物源头管控不足。一方面，工业固体废物产生强度较高，产生量持续增加。由于经济技术条件限制，全国工业固体废物综合利用率长期在60%左右，每年仍有近20亿t的大宗工业固体废物堆存，历史堆存量累计达到数百亿吨。另一方面，对固体废物中的有毒有害物质含量管控不足，长期堆存带来较高的环境风险。以磷石膏为例，长江经济带现存磷石膏库超过150座，堆存磷石膏超过8亿t，磷石膏中氟、磷等污染物长期威胁长江生态环境安全。
二是全链条环境管理存在短板。首先，全过程信息化监管水平不高，工业固体废物电子管理台账、线上转移申报等覆盖率低，相关部门和业务数据尚未共享，无法实现全过程可追溯管理，非法倾倒案件时有发生。其次，贮存填埋标准不完善，分级分类监管制度尚未建立，部分设施地下水监测井设置和运行管理不规范、污染泄漏等问题突出。最后，监测监控体系不健全，数百亿吨固体废物产生、贮存、堆放等具体信息不明，新增固体废物产生量无法动态监控，制约精细化管理的实施。
三是统一监管机制尚未建立。固体废物治理仍缺乏统一规划、统一监控、统一考核等手段，固体废物污染环境防治目标责任制和考核评价制度尚未建立，生态环境部门统一监督管理职能未得到有效发挥，地方政府和产废企业固体废物治理主体责任落实不到位。
四是政策协同发力不足。固体废物环境保护税征管机制不健全，与大气污染物和水污染物排放即征税不同，贮存固体废物只要符合规范就免征，因此，企业缺乏治理固体废物的积极性，往往“一堆了之”。固体废物领域碳排放核算方法较少，固体废物相关项目碳减排量无法纳入全国温室气体自愿减排交易市场。固体废物规模化消纳利用项目选址难，项目实施后新增耕地、建设用地再开发利用缺乏政策支持。
加强工业固体废物全链条环境管理的思路
建立以排污许可为核心的工业固体废物环境管理制度体系
参照大气污染物、水污染物排放控制管理方式，制定工业固体废物综合排放标准和重点行业典型固体废物污染控制标准，加快建立“综合＋行业”工业固体废物中有毒有害物质含量控制标准体系[6]。开展重点行业工业固体废物产生强度研究。优化工业固体废物排污许可管理，逐步将工业固体废物产生强度、有毒有害物质含量限值等要求纳入排污许可，在具备条件的行业率先开展管控，坚决遏制工业固体废物增长势头。强化对重点工业固体废物产生单位和利用处置设施的监管，建立重点工业固体废物产生单位和利用处置设施监管名录，依法将相关单位的工业固体废物环境管理要求纳入其排污许可证。强化排污许可环境管理台账与一般工业固体废物管理台账的衔接，将一般工业固体废物产生、贮存、利用、处置等信息纳入排污许可执行报告。
加强工业固体废物利用处置环境监管
制定工业固体废物贮存和填埋设施分类分级环境监督管理技术规程，根据固体废物危害性、周边区域敏感性、设施运行水平等划分堆存场环境风险监管等级，实行分类分级管理。严格实行工业固体废物填埋场审批制度，控制新建第Ⅱ类填埋场数量。修订一般工业固体废物贮存填埋污染控制标准，明确贮存和填埋的内涵，提高污染控制要求。开展历史遗留固体废物堆场排查整治，全面查明全国存量工业固体废物堆场的分布、规模、责任主体以及堆存固体废物种类、堆存量等信息，建立全国存量工业固体废物堆场数据库，实施“一场一档”管理；分类制定堆场环境风险分级技术规范和堆场整治技术指南，分阶段、分区域、分步骤实施“一场一策”治理。研究制定统一、规范的大宗工业固体废物规模化消纳利用管理制度，明确部门职责分工、审批程序及监测监管等要求，建立健全规模化消纳利用技术规范，坚决防范以规模化消纳利用为名义的非法倾倒。建立健全固体废物综合利用环境风险评估制度，完善工业固体废物资源化利用技术和产品质量标准，明确资源化产品中的有毒有害物质含量限值，鼓励工业固体废物多元化利用。
强化工业固体废物全过程信息化可追溯监管
优化升级全国固体废物管理信息平台，推动全国固体废物管理信息系统与环境执法、环境监测、环境影响评价、排污许可、环境突发事件应急响应等业务系统对接[7]，促进环境信息数据互联互通、共享共用，构建固体废物环境管理“一张网”。推动将工业固体废物产生单位和利用、处置单位纳入全国固体废物管理信息系统，建立工业企业工业固体废物产生种类和产生量定期申报、利用处置转移和接收及时申报制度，全面推广工业固体废物管理电子台账，加快实现工业固体废物产生、转移、贮存、利用、处置全过程信息化可追溯。深化环境信息依法披露制度改革，推动工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置单位通过全国固体废物管理信息系统公开工业固体废物污染环境防治信息，主动接受社会监督。
建立健全工业固体废物监测监控体系
依法强化工业固体废物利用处置重点企业自动监测，有序推动重点企业实施“装、树、联”，即安装自动监测设备，在厂区门口竖立电子显示屏公布数据，与生态环境部门联网。加强固体废物监测体系建设，运用卫星遥感、无人机等技术，提升对非法倾倒、堆存固体废物的发现能力。加快研发固体废物堆存量动态监控和实时测算智能设备，推动企业开展数智监控设备升级改造，建立堆存量台账、监控数据传输上报机制，及时掌握固体废物堆存量。加快固体废物环境监管人工智能的开发与应用，强化涉废企业多维数据智能分析核算、重要合规信息交叉校验、固体废物流向追踪、异常数据预警等。
压实工业园区和工业企业污染防治主体责任
深入开展“无废企业”建设，推动工业企业改进生产工艺和设备，推进工业固体废物无害化预处理，从源头降低固体废物产生强度和环境污染风险。以石化、化工、钢铁、有色金属、能源等行业为重点，稳步推进“无废集团”建设，在集团层面系统推进工业固体废物减量化、资源化、无害化，推动重点行业固体废物产生量与综合消纳量逐步实现动态平衡。引导工业园区开展“无废化”改造，通过多种手段提升园区工业固体废物综合利用水平，最大限度地实现“固废不出园”。以固体废物产生企业作为“链主”企业，鼓励汽车、钢铁、化工等行业龙头企业牵头构建“无废供应链”，推动“无废供应链”与“无废集团”“无废园区”“无废工厂”协同建设[8]。深入推进工业固体废物规范化环境管理，建立完善工业固体废物产生企业和利用处置企业环保绩效评价制度，强化环保绩效评价结果在企业评先评优、项目融资等方面的应用，有效引导企业提升环境绩效水平，推动产业升级。
落实固体废物污染防治目标责任制和考核评价制度
以卫星遥感随机抽查和群众反映、媒体曝光、执法督察等发现的问题为依据，建立固体废物污染防治考核评价指标，有效压实地方责任[9]。加快构建客观、动态反映固体废物综合治理成效的“无废指数”评价体系，从固体废物源头泄漏防治、过程无害化治理、末端贮存填埋管控等方向设置指标，同步建立“无废指数”指标计划分解下达、监测预警、完成情况审核的闭环管理机制，推动将“无废指数”作为固体废物治理领域的核心指标纳入美丽中国建设成效考核体系[10]，推动固体废物污染防治统一监管。
强化政策协同
优化完善固体废物环境保护税政策，加强固体废物环境保护税征收与固体废物环境管理台账、工业资源综合利用评价等制度的衔接，进一步细化应税固体废物计税方法和依据。借鉴英国填埋税制度，将合法的固体废物贮存、处置行为作为法定征税对象[11]，引导工业企业强化固体废物源头减量和综合利用，减少贮存填埋量。构建固体废物领域排放因子数据库，开发固体废物资源化利用碳排放核算方法，支持更多符合条件的固体废物相关项目进入温室气体自愿减排交易市场。加强工业固体废物规模化消纳利用项目用地保障，科学规划回填采坑。创新工业固体废物规模化消纳回填场地安全利用机制，探索“固废回填＋土地开发”模式。
【作者】
李文强：生态环境部固体废物与化学品管理技术中心党委书记、主任
林 军：生态环境部固体废物与化学品管理技术中心总工程师兼固体废物管理技术部主任
王永明：生态环境部固体废物与化学品管理技术中心高级工程师
王永明系本文通讯作者
本文刊载于《环境保护》2026年第8期
【参考文献】
[1] 张冰洁 , 宋鑫 , 王恒广 , 等 . 基于“无废城市”建设的工业固体废物管理新策略[J]. 环境工程学报 , 2022, 16(3): 732-737.
[2] 国务院关于印发《固体废物综合治理行动计划》的通知[EB/OL]. (2026-01-04)[2026-02-28].https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202601/content_7053808.htm.
[3] 2012—2024 年中国生态环境统计年报.
