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城市生活垃圾计量收费实施条件与着力方向——以北京市为例

时间:2022年05月18日信息来源:城市管理与科技 点击:

  注:素材来源于《城市管理与科技》杂志2022年第2期(22-24页)。作者简介:杜倩倩,中共北京市海淀区委党校教师,研究方向:资源与环境经济学、绿色发展;马本,中国人民大学环境学院副教授,研究方向:资源与环境经济学、生态环境治理体系、绿色低碳经济政策。

  2022年1月,国家发展和改革委员会等四部门发布《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》。《意见》中提出,全面落实生活垃圾收费制度,推行非居民用户垃圾计量收费,探索居民用户按量收费,鼓励各地创新生活垃圾处理收费模式,不断提高收缴率。完备的生活垃圾收费制度,将有助于补齐生活垃圾处置公共服务短板,推动生活垃圾处置的产业化运行。

  城市生活垃圾从定额收费向计量收费的升级,将更加充分地体现“多产生多付费、少产生少付费”的公平性原则,为生活垃圾源头减量和分类提供经济约束,减量化效果的产生将降低生活垃圾处置的社会总成本。针对居民小区和非居民单位两大类主体,计量收费政策应体现先易后难、分步推进原则,最终目标是实现生活垃圾计量收费的全覆盖。因此,各地应积极探索实施非居民单位的生活垃圾计量收费制度。

  北京在生活垃圾分类方面积极探索,取得了显著成效。本文以北京为例,以社区生活垃圾计量收费政策为重点,分析计量收费实施的总体背景、实施所需具备的条件,并提出未来的三个着力方向。

  一、北京生活垃圾分类成效显著,但经济约束机制不足

  就北京来看,生活垃圾分类管理体系已基本成型,垃圾分类管理工作和分类成效在全国处于前列。2020年5月以来,在市委市政府的决策部署和坚强领导下,全市相关部门协同推进新版《北京市生活垃圾管理条例》(以下简称《条例》)落地实施,相关责任单位积极承担,居民自觉响应,生活垃圾分类取得了阶段性重大成果。全程追踪分析发现,北京垃圾分类管理机制建设主要聚焦于六方面:垃圾分类法律法规、统筹协调和领导机构、分类管理责任人制度、目标责任考核、监督检查处罚、宣传教育动员等。

  根据北京市城市管理委数据,2021年11月,全市家庭厨余垃圾分出量达3740吨/日,是2020年4月《条例》实施前的12.9倍;“其他垃圾”日清运量降为1.62万吨/日,比2020年5月减少0.56万吨/日,末端处置减量1/3;2021年11月生活垃圾资源利用率达37.5%。总体上,在分出厨余垃圾、降低“其他垃圾”末端处置量、提高垃圾资源化利用率等方面成效显著。

  当然,北京在生活垃圾管理上也还存在一定不足,主要体现在以下几方面:一是现行的定额收费模式对相关主体不具有激励有效性。二是按照计量收费对生活垃圾管理能力要求,目前的生活垃圾管理体系在精细化管理、监管力量等方面还存在明显的短板。如,数据基础薄弱,实施计量收费需要的桶前值守力量相对不足,面向居民的生活垃圾分类监管能力有待提升等。三是居民分类减量意识与缴费意识有待进一步培养和提高。四是物业企业作为垃圾分类管理责任人,承担了垃圾分类管理的相当一部分成本,在不改变费率时,转变为计量收费会产生增量管理成本,影响其参与的积极性。

  二、北京生活垃圾计量收费实施需具备的条件

  (一)综合考虑垃圾清运(处理)单位、垃圾分类管理责任人、居民等主体间的关系,理顺生活垃圾资金流、物质流和信息流,合理分担生活垃圾排放者与公共部门的垃圾处理资金责任对于社区生活垃圾,计量收费政策的作用对象为居民,征收主体为清运单位及垃圾处理部门,物业企业等垃圾分类管理责任人目前承担代收代缴责任。在短期内,实施社区生活垃圾计量收费需理顺两个层面的收费机制设计问题,即需要统筹设计物业企业面向居民的计量收费机制和清运(处理)单位面向物业企业的计量收费机制。要理顺各主体间的资金和垃圾流向,使计量收费和相关干预政策能够作用到生活垃圾的产生和投放环节。同时,鼓励物业企业通过机制创新、资源再利用等多种方式降低管理成本、实现收益,最后实现垃圾分类各相关主体的良性互动。在中长期,还需要将生产者对生活垃圾减量化的责任纳入其中,综合考虑生产者、消费者和公共服务部门的责任分担问题。

  (二)理顺市场与政府关系,建设规范化可回收物体系,探索建立低值可回收物支持政策,使之具备与计量收费政策有效衔接的基础

  对于可回收物体系建设,应理顺市场与政府关系,建设政府主导下的可回收物规范化体系,实现“应分尽分”“应收尽收”目标下的“两网融合”,具备与计量收费衔接的基础。

  一方面,通过资质管理、完善行业标准等方式,实现资源回收企业的规范化;对回收企业的行为进行严格监管,规范市场秩序,防止恶性竞争;通过招投标等方式,选择资质好的回收企业,承担可回收物“应收尽收”的功能;在政府主导下,通过建立便捷化、价格具有竞争力的资源回收体系,加速促进回收企业的规范化建设;同时,加强不同品类可回收物产生量、资源化量等物质流和价值流的监测和统计。

  另一方面,探索通过政府补贴低值可回收物的方式实现“应收尽收”。基于低值可回收物回收成本核算,制定政府对低值可回收物的补贴标准。在短期内,可将节省的末端处置资金用于补贴可回收物的回收利用。同时,鼓励具有资质、满足产业发展要求、高附加值的资源再生企业落户北京,畅通内循环,降低资源回收利用的物流成本。在中长期,可通过建立生产者责任延伸制度,使生产者承担产品废弃后的回收责任,通过供需平衡的资金机制,降低政府财政负担。

  (三)注重垃圾分类管理责任人、垃圾清运单位、垃圾处理单位等主体的管理能力建设,提升包括社区在内的全链条精细化管理水平

  由各级城市管理部门、财政部门等统筹协调,配套专项经费,加强相关技术研究,将生活垃圾管理与社区精细化管理工作相结合。完善生活垃圾数据基础、排放登记信息;建立健全贯穿生活垃圾清运处理过程的计量体系,配套称重设备和管理信息系统。在政策实施初期,加强对包括桶前值守、垃圾清运、垃圾处理、缴费和清算等在内的计量收费各环节监管力量。

  (四)凝聚社会共识,加强部门联动,逐步解决实施计量收费政策的制约因素,为计量收费的全面落地奠定基础

  一方面,保持对社会成员的垃圾分类宣传力度,同时增加针对性,通过信息公开等方式提升各关键主体对生活垃圾处理成本的了解程度,凝聚各方对垃圾计量收费政策的共识。在垃圾分类管理工作中,已建立多元化宣传教育动员体系,包括上门宣传、宣传单、横幅、海报、电子屏、公益广告、超市广播、分类主题公园、分类知识进校园进课堂等多种宣传形式。可借助生活垃圾分类的现有宣传教育动员体系,向居民提供北京市垃圾处置成本等信息,让居民了解生活垃圾处置负担,逐步培养和提升居民的缴费意识。向社会成员充分宣讲计量收费的政策趋势和重要作用,提升居民、物业企业等主体对计量收费的接受度,为政策推行凝聚社会共识。

  另一方面,在收费模式探索中,将计量收费的公众接受度、公众“获得感”建设作为工作的重中之重。考虑到当前北京社区垃圾费率低,计量收费很可能增加居民垃圾处置费支出,应重视公众对计量收费的接受度。通过广泛的成本公开、程序透明、宣传教育等方式,增加公众对计量收费的理解。考虑将计量收费实施后节省的政府垃圾处置财政资金专项用于民生改善、免费分发分类垃圾桶等方面,使公众在多承担垃圾处置费的同时,产生实实在在的获得感。

  三、北京生活垃圾计量收费政策的着力方向

  2020年9月,新修订版《中华人民共和国固体废物环境污染防治法》正式实施。其中规定,县级以上地方人民政府制定生活垃圾处理收费标准,应当根据本地实际,结合生活垃圾分类情况,体现分类计价、计量收费等差别化管理。2020年5月实施的《北京市生活垃圾管理条例》规定,按照“多排放多付费、少排放少付费,混合垃圾多付费、分类垃圾少付费”的原则,逐步建立计量收费、分类计价、易于收缴的生活垃圾处理收费制度。笔者认为,对于北京而言,要全面实施生活垃圾计量收费,未来一段时间应把握以下几个方向。

  (一)顺应政策趋势,凝聚社会共识,着力推动计量收费政策实践,发挥经济激励手段在垃圾分类管理体系中的重要作用

  目前,北京垃圾分类行政管理体系已基本成熟,为进一步探索实施计量收费等政策提供了制度条件。居民家庭自觉分类和减量行为的养成和巩固,是一个相对长期的过程。长效机制建设的着力方向,应立足当下、着眼未来,致力于建立起有前瞻性、直达源头、经济可持续的促进源头行为转变的常态化激励约束机制。然而,目前以行政手段为主的垃圾分类管理措施,针对居民源头分类和减量的作用还不到位。根据国家政策与垃圾分类管理实践趋势,推动健全垃圾分类治理体系、提升垃圾分类治理能力,由行政手段向经济激励为主的手段转型,从自上而下压实行政责任到激发各主体积极主动性,是生活垃圾管理政策完善的重要方向。因此,调整当前的生活垃圾收费科目、费率和征收模式,引入经济激励政策,促进居民源头分类和减量,是长效机制建设的必要内容。应积极探索发挥计量收费政策等经济手段,其自运行、持续性和稳定性强的特点,以及兼具收入和行为激励两种功能,一旦实施,可在激励垃圾源头分类、减量等方面发挥持续作用。

  (二)先易后难、分步探索、积累经验,从非居民领域向居民社区拓展,最终实现生活垃圾分类计价、计量收费政策全覆盖

  计量收费政策的实施涉及关键主体和重要环节较多,对配套政策要求较高,是一项较为复杂的系统性工程,不能一蹴而就,需要深入研究、审慎决策、分步推行。如,北京已于2021年9月对非居民单位的厨余垃圾实施计量收费,体现了在实际推进过程中遵循先易后难、分步推进的总体步骤。在已经实施计量收费的领域,应当积极开展效果评估,总结成功经验,逐步对薄弱环节进行修正完善,确保政策执行达到预期的目标。与非居民单位相比,由于面向居民的计量收费政策管理对象更多、对社区生活垃圾管理基础能力要求高,涉及的部门和环节众多,在居民缴费意识有待培育、精细化管理能力存在短板的条件下,全面实施在目前仍面临较大的管理能力和社会共识不足的制约。因此,要进一步在全市上下形成生活垃圾计量收费政策共识,待相关配套支持政策到位、生活垃圾管理能力进一步提升、居民垃圾分类和缴费意识显著改善后,分步探索、稳妥实施。

  (三)系统性加强生活垃圾计量收费相关研究,特别是针对计量收费定价理论、计量收费模式、费率确定、减量化效果等进行系统深入研究,为计量收费达到预期目标提供科学支撑

  从全国范围内看,生活垃圾计量收费、特别是针对社区的计量收费是一项新政策。尽管在国际上有诸多收费实践,但其经验未必可直接为我借鉴。因此,需要在全国城市实施的背景下,加强对计量收费相关关键环节的研究,为计量收费的全面覆盖奠定科学的理论和经验支撑。需要深入研究的主要包括以下领域:一是计量收费的社会接受度研究。针对居民和单位,分析其对计量收费的接受度及其影响因素,总体判断公众对计量收费政策的认知和态度,为相关干预措施提供基础。二是计量收费的模式选择。针对社区计量收费,需要充分分析随袋征收等收费模式的适用性,设计与我国城市特征相适应的收费模式。三是计量收费费率确定机制。这涉及到生活垃圾处置责任在生产者、消费者和公共部门之间的合理分担,不同品类生活垃圾收费费率的差异化等。四是计量收费对垃圾减量化、资源化的效果。计量收费的促减量、促分类功能是政策的核心,因此需要对已经实施计量收费的领域进行科学评估,对拟实施计量收费领域的减量化、资源化效果进行模拟评估,为政策制定和实施提供支撑。

(作者:杜倩倩;马本 编辑:admin)

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