摘要：城市建筑垃圾具有环境危害性大、资源再利用价值高等特点，推进城市建筑垃圾处理及资源化利用对于城市的可持续发展大有裨益。目前，我国各地开展建筑垃圾处理项目所采用的投融资模式主要包括政府主导下的特许经营、政府购买服务和PPP等模式，以及社会企业主导的市场化运营模式。本文将综合参考各地建筑垃圾处理政策，结合项目实践案例对建筑垃圾处理投融资模式问题进行解读、分析和总结。

　　关键词：建筑垃圾处理；特许经营；政府购买服务；PPP；投融资模式

　　一、城市建筑垃圾处理发展概述

　　（一）我国城市建筑垃圾产出现状

　　建筑垃圾是指在建筑物、构筑物拆除、新建、重建、维修、装修及自然灾害等过程中产生的各类废弃物，主要包括废混凝土块、沥青混凝土块、砖瓦、杂土等各类固体废弃物。

　　伴随着我国城镇化建设进程的不断推进，我国每年产生的建筑垃圾数量也在不断增加，并长期占据城市垃圾总量超过40%的比例。相关数据显示，2018年我国共产生建筑垃圾约17亿吨左右，而根据住建部公布的相关数据，到2020年中国还将新建住宅约300亿平方米，届时我国建筑垃圾产生量将达到峰值，预计将突破30亿吨。

　　城市中大量堆积的建筑垃圾不仅对于城市环境造成显著的危害，同时也是对于可回收资源的极大浪费。因此，如何有效推进城市建筑垃圾处理，以及怎样实现城市建筑垃圾回收再利用，是城市管理者们亟需面临的重要课题。

　　（二）我国城市建筑垃圾处理产业发展概述

　　相比于德国、日本等建筑垃圾处理产业较为发达的国家，我国的建筑垃圾处理行业起步较晚，建筑垃圾处理的工作方法和技术手段整体较为落后，在相当长的时间内，回填、填埋和露天堆放是我国处理建筑垃圾最主要的方式。

　　近年来，随着我国各地建筑垃圾处理相关政策的不断出台以及行业认知的整体变革，建筑垃圾处理产业有了明显的进步，包括产业模式、技术手段等方面，但仍存在以下几个方面的主要问题：

　　建筑垃圾处理的资金投入与处理需求相比仍明显不足；

　　建筑垃圾处理技术水平仍然较为落后；

　　建筑垃圾处理产业化程度相对较低，尚未形成稳定有效的产业模式；

　　建筑垃圾处理市场不规范，定价缺乏统一标准。

　　综合分析上述问题，我们不难发现，由于长期依赖政府的主导和支持，导致建筑垃圾处理产业缺乏技术革新和产业发展的主观动力，从而造成我国建筑垃圾处理行业技术手段陈旧，行业发展滞后，最终难以满足新的国情下建筑垃圾处理市场对于处理能力和资源化利用能力等方面的要求。

　　因此，如何调整政府方在建筑垃圾处理工作中的自身定位，如何引导社会企业发挥其市场活力，如何改进建筑垃圾处理项目的运作模式及投融资模式，是推动我国建筑垃圾处理产业实现实质性进步的关键因素。

　　（三）我国各地对于建筑垃圾处理投融资模式的政策探索

　　事实上，对于如何更好地推进城市建筑垃圾处理项目的开展，尤其关于建筑垃圾处理项目的模式选择问题，我国各级政府已经先后出台了一系列的相关政策文件，对建筑垃圾处理项目的具体开展做出了相应的规范和说明。

　　自2005年建设部颁布《城市建筑垃圾管理规定》以来，国家相关部门陆续出台过《循环经济发展战略及近期行动计划》（2013）、《建筑垃圾资源化利用行业规范条件》（2016）等一系列相关政策文件，对建筑垃圾处理和资源化利用的基本原则、相关要求等进行了阐述，但是对于建筑垃圾处理项目的具体运作未作细节性的明确。

　　在中央政策文件的指导下，近年来我国各地政府陆续出台了一系列文件对区域建筑垃圾处理和资源化利用的相关问题进行了规范和明确，其中如何推进建筑垃圾处理市场化运作被各项文件均列为重要主题，包括湖南、河北、山东等省级政府出台的意见均明确要求建筑垃圾处理项目应加强政府引导和社会参与，并对项目的具体运作模式做出了规定。

　　同时，在各省级政策文件的基础之上，多个市级政府也先后出台相关文件对建筑垃圾处理项目的运作模式做出了补充性、细节性的规范，如银川市对建筑垃圾综合处理单价做出了规定，西安市则对建筑垃圾处理项目的用地问题做出说明。

　　总体而言，我国各地地方政府关于建筑垃圾处理及资源化利用的文件规定普遍呈现出以下特点：

　　从范围上看，本轮政策影响较广。包括湖南、河南、河北、山东、江苏、浙江、贵州等地均专门出台了建筑垃圾处理相关意见，其他包括湖北等地也通过区域城市建设行动方案等形式对建筑垃圾的处理和利用做出了说明，本轮建筑垃圾处理相关政策的制定具有涉及区域众多，影响范围广泛的特点。

　　从内容上看，本轮政策力度较大。以湖南省为例，2019年最新颁布的《湖南省人民政府办公厅关于加强城市建筑垃圾管理促进资源化利用的意见》设定了“2020年建筑垃圾资源化综合利用率达35%以上，基本形成建筑垃圾减量化、无害化、资源化利用和产业化发展体系”的总体目标，并针对建筑垃圾的源头减量、分类集运、规范处置、资源化利用及再生产品制造等方面均做出明确说明。目标明确，思路清晰，方法规范，态度坚定是本轮政策的普遍特点。

　　从具体运作模式上看，“政府引导，市场运作”是本轮政策普遍认可的运作模式，其中特许经营、PPP模式以及政府购买服务等三种模式是目前各地建筑垃圾处理项目采用的主要模式。各地政策文件对于上述模式下的政府功能与责任、社会资本方资格条件、建筑垃圾处理价格标准等问题也做出了相应的说明。

　　二、建筑垃圾处理项目投融资模式解析

　　特许经营、PPP以及政府购买服务等三种模式作为当下各地政府探索建筑垃圾处理项目的主流模式，通过协同政府和社会资本双方合作，在推进建筑垃圾处理及资源化利用的同时，也都能够不同程度地实现“政府引导，市场运作”的政策要求。此外，伴随着我国建筑垃圾处理产业的不断发展，一批专营建筑垃圾处理的专业企业也得以快速发展壮大，随之而生的是建筑垃圾处理市场化运营模式的探索和建立。特许经营、PPP、政府购买服务以及市场化运营，作为当下建筑垃圾处理市场上的主流模式，在共同促进建筑垃圾处理产业良性发展的同时，也在不断的项目实践中形成了各自的模式特点和内涵。

　　（一）特许经营模式

　　1、模式概况

　　在特许经营模式下，政府方和社会企业基于建筑垃圾处理项目存在着双重关系，即授权与被授权关系，以及监督与被监督关系。政府方将由建筑垃圾处理项目的组织方或实施方转变为授权方和监管方，重点负责项目的前期论证、社会企业的采购以及项目的监督检查等工作。通过特许经营权的授予，中标社会企业获得特定时间和范围内的建筑垃圾处理经营权限，在开展建筑垃圾处理的同时获取相应的政府付费和其他使用者付费，并接受相关部门的监督考核。

　　2、项目概览

　　通过收集、整理特许经营类相关项目的招标文件等相关资料，现将近年来较为典型的建筑垃圾处理及资源化利用特许经营项目信息整理如下：

　　基于上表，特许经营类的建筑垃圾处理项目主要有如下特点：

　　一是项目总投资规模较大，和生活垃圾、餐厨垃圾相比，此类项目常常伴随着较大规模的前期投资建设，如建筑垃圾处理厂或再生产品生产线等；

　　二是项目现时性较强，近几年来新开展的特许经营类建筑垃圾处理及资源化利用项目不胜枚举；

　　三是建筑垃圾处理价格缺乏统一标准，由于各地建筑垃圾处理市场的处理需求、技术工艺要求以及产出情况等均不一致，建筑垃圾处理的处理服务单价也难以统一；

　　四是特许经营期限一般较长，考虑到特许经营类项目一般需要较大的先期建设投入，同时考虑到此类项目的公益性，特许经营期限一般在15年至30年。

　　3、典型案例解读

　　（1）项目概况

　　项目名称：唐山市曹妃甸区建筑垃圾处理及资源利用化特许经营项目；

　　项目总投资：6349万元

　　项目合作期限：25年

　　项目运作模式：特许经营（BOT）

　　项目建设内容：新增建筑垃圾处理厂一座，占地约60亩地，负责本区域内建筑垃圾的处理；新增建筑垃圾资源化处理生产线三条：年产40万吨骨料生产线一条，年产5万吨砂浆生产线一条，年产10万吨砌块生产线一条.

　　项目运营内容：对曹妃甸区城区内所产生的建筑垃圾开展收运、管理以及对建筑垃圾的再利用处理等.

　　项目回报机制：本项目的回报机制设计为建筑垃圾再生产品出售收益及政府补贴收益，其中政府补贴价格为27.8元/吨。

　　（2）项目投融资模式解析

　　在本项目中，唐山市曹妃甸区住房和城乡建设局在唐山市曹妃甸区人民政府的授权下，作为项目实施机构，通过公开招标的方式选择曹妃甸金融控股集团有限公司作为本项目的中标社会资本，并与其签订项目合同。由曹妃甸金融控股集团有限公司独资成立项目公司，同时实施机构授予项目公司关于建筑垃圾处理的特许经营权并与其签订特许经营协议。项目公司需要投资建设项目运营所需的垃圾处理厂以及相应的生产线，并按照特许经营协议约定的范围、标准提供建筑垃圾处理及资源化利用服务。特许经营期满后，由项目公司将项目相关资产及项目特许经营权均无偿移交实施机构或者相关部门。

　　（3）关键点分析

　　①项目运营产出的明确

　　对于建筑垃圾处理及资源化利用特许经营项目，相比于建设部分，运营部分的范围和边界都相对显得更为模糊，包括需要处理的建筑垃圾的物理范围、类型范围（建筑垃圾种类繁多），以及资源化利用的再生产品包括哪些以及各自需要达到的产品标准等等，这都是本项目以及类似项目在项目开展初期需要确定的重要因素。

　　②建筑垃圾处理价格及调价机制的确定

　　本项目中政府对于特许经营企业提供的建筑垃圾处理服务支付每吨27.8元的政府补贴，由于我国对于建筑垃圾处理尚未形成统一明确的价格标准，因此建筑垃圾处理单价测算的合理性和准确度就显得至关重要，此外，特许经营相关协议还应设计处理价格的调价机制，需要说明的是，调价机制应全面考虑经济通胀引发的或非通胀引发的人工、电力、燃料等经营成本上涨等因素，同时还应扣除资源化利用副产品收益对于处理价格的影响。

　　（二）PPP模式

　　1、模式概况

　　在PPP模式下，政府方和社会企业作为建筑垃圾处理PPP项目的合作双方共同推进项目的建设运营。政府方主要负责做好项目的前期论证、社会资本方采购以及项目执行期的监督考核等工作，同时根据考核结果对项目公司给与必要的建筑垃圾处理可行性缺口补助，而社会资本方在此类项目中则承担主要的投资、建设及运营等任务，并获取相应的使用者付费及政府付费。

　　2、项目概览

　　基于财政部政府和社会资本合作中心平台信息，现将我国各地近年来开展的建筑垃圾处理类PPP项目信息整理如下：

　　基于上表，PPP模式下的建筑垃圾处理项目主要有如下特点：

　　一是项目数量较少。相比于生活垃圾、餐厨垃圾，严格意义上的建筑垃圾处理PPP项目基本如上表所示，项目数量较少且主要集中在2016年、2017年左右；

　　二是项目投资规模较大。建筑垃圾处理PPP项目常常涉及垃圾处理厂房、生产线等建设内容，与特许经营项目相似；

　　三是项目回报机制以使用者付费为主，以可行性缺口补助为辅。此类PPP项目意在充分挖掘建筑垃圾的资源化利用效益，因此单纯的政府付费项目较少；

　　四是建筑垃圾处理价格缺乏统一标准。

　　3、典型案例解读

　　（1）项目概况

　　项目名称：河南省平顶山市宝丰县建筑垃圾清运与再生利用项目

　　项目总投资：15000万元

　　项目合作期限：共12年（含1年建设期）

　　项目运作模式：采用BOO（建设—运营—拥有）的方式

　　项目建设内容：厂房及车间建设，包括封闭破碎车间、混凝土砖生产车间、机修车间、原料库、成品库、科研中心办公楼、原料堆场、成品堆场等辅助生产及配套设施；再生产品生产线的建设及购置，包括移动破碎站、混凝土道路砖等建筑垃圾再生产品生产线；车辆及其他设备的购置，包括密闭建筑垃圾清运车辆以及地磅、实验化验设备、办公等机械设备。

　　项目运营内容：区域内建筑垃圾的清运、消纳、回收利用。

　　项目回报机制：“使用者付费”，主要包括建设垃圾生产者支付的垃圾处理服务费，单价为16.9元/吨，以及建筑垃圾再生产品的出售收益。

　　（2）项目投融资模式分析

　　宝丰县住房和城乡规划建设局受宝丰县人民政府委托担任本项目的实施机构，经过公开采购，确定宝丰县天誉建筑工程施工有限公司作为本项目的中标社会资本方。宝丰县天誉建筑工程施工有限公司独资成立项目公司，并由项目公司负责设计、融资、建设和运营建筑垃圾资源化处置设施，并提供《宝丰县城市总体规划2001-2020》确定的宝丰县城区范围内的建筑垃圾的收集、清运、处置服务，同时获取由建筑垃圾的生产者等单位支付的使用者付费及项目再生产品的出售收入。项目合作期届满，特许经营权自动终止，项目所涉设施、资产归社会资本方所有。

　　（3）关键点分析

　　① 垃圾处理最低需求量设置

　　本项目设计年清运建筑垃圾量为50万吨，年回收处理利用建筑垃圾规模为20万吨，但是考虑到项目处理需求具有较大的不确定性，建议在项目方案或合同等文件中设置建筑垃圾基本量。保底处置量需要综合项目各方面因素准确测算得出，并基于此设置不同情况下的结算方案，从而实现对项目盈利的平衡与控制。

　　② 项目调价机制的设计

　　同特许经营项目一样，本项目作为使用者付费项目，在项目收入的来源和稳定性等方面均存在着较大的不确定性，同时再生产品未来的销售行情及价格也存在较大变动，因此有必要针对本项目投融资结构特点设计灵活适宜的调价机制。调价机制除应考虑传统的经营成本上涨等影响因素，还需要关注再生产品销售收益的影响。

　　③ 绩效考核机制设计

　　对于以本项目为代表的建筑垃圾处理PPP类项目，如何开展绩效考核是需要特别考虑的问题。建筑垃圾处置量固然是此类项目绩效考核关注的核心内容，但是环境效益和资源再利用影响也是此类项目重要的绩效内容。从这个意义上来说，项目绩效考核指标可从两方面出发：一是设置如污水、固废、废气、噪声等构成的环境类考核指标，二是设置资源化利用率、运营管理要求以及制度落实要求等构成的非环境类考核指标。综合项目的环境效益和非环境效益，实现项目成果与政府付费的挂钩，从而实现对于此类项目的合理完善的绩效考核。

　　（三）政府购买服务模式

　　1、模式概况

　　在政府购买服务模式下，政府方和建筑垃圾处理企业的合作关系相对比较简单，双方的合作属于建筑垃圾处理市场上的服务买卖。政府方作为当地建筑垃圾处理服务的采购方，担负着项目前期论证、服务企业的选择以及对中标社会资本处理服务的成果考核及付费。作为政府购买服务的服务商，相关的社会企业则有义务完成约定范围的建筑垃圾处理服务，并有权利获取相应的收益。

　　2、项目概览

　　通过收集、整理政府购买服务类的建筑垃圾处理项目的相关资料，现将近年来较为典型的建筑垃圾处理政府购买服务项目信息整理如下：

　　基于上表，政府购买服务模式下的建筑垃圾处理项目主要有如下特点：

　　一是项目服务内容较为简单，此类项目的项目内容不同于特许经营类项目或PPP项目，一般仅包括约定范围内的建筑垃圾的收运、处置等服务，对于建筑垃圾的资源化利用方面要求不高；

　　二是此类项目的投资规模较小，主要涉及一些垃圾收运车辆、设备的购置等费用；

　　三是此类项目的服务年限一般较短，一般为3年以下，相比于特许经营类项目及PPP项目具有“短平快”的特点。

　　3、典型案例解读

　　（1）项目概况

　　项目名称：甘肃省合作市建筑垃圾处理购买服务项目；

　　项目服务期限：2年；项目建设内容：不包括建设内容，但是对于社会资本单位的建筑垃圾处理相关设置的规模参数存在要求，如垃圾倾倒场地不少于30亩等；项目运营内容：主要是对合作市城区内的建筑垃圾进行收运、消纳以及处理，年建筑垃圾处理量大概在20万吨/年；项目回报机制：政府方支付的服务费，建筑垃圾处理单价为15元/吨。

　　（2）项目投融资模式分析

　　甘肃省合作市综合执法局在甘肃省合作市人民政府的授权下，作为项目的实施机构。鉴于甘肃合作市建筑垃圾处理行业缺乏可供选择的企业，因此甘肃省合作市综合执法局采用单一来源采购的形式确定甘南州热力巴盟建材有限责任公司作为本项目的中标单位。由甘南州热力巴盟建材有限责任公司负责开展对于合作市城区内建筑垃圾的收运、处置管理。根据甘南州热力巴盟建材有限责任公司服务期间实际处理的垃圾数量，由实施机构按照约定的处理单价支付单价约15元/吨的服务费。

　　（3）关键点分析

　　① 模式使用性判断

　　不同于特许经营模式和PPP模式，政府购买服务主要解决的是地方基础公共服务的供给问题，模式适用要求较高，主要适用于建设内容较少，服务内容及服务范围均较为明确的项目。考虑到未来的建筑垃圾处理及资源化项目对于基本处置服务以外的资源化利用方面要求越来越高且具体服务边界存在较大不确定性的趋势特点，是否适合采用政府购买服务模式开展相关项目，是项目实施者首先需要考虑的问题。

　　② 服务内容及边界的确定

　　传统政府购买服务模式下，对于建筑垃圾的处理主要还是停留在收运、填埋、消纳等传统方式，缺乏更进一步实现真正的资源化处理利用的根本动力。在新的政策要求下，建筑垃圾处理购买服务项目的服务内容是否能够实现产业上的后端延伸，以及能否多大程度上实现建筑垃圾的资源化利用，需要在项目合作初始就予以明确。

　　（四）市场化运作模式

　　1、模式概况

　　在市场化运作模式下，政府方直接参与建筑垃圾处理项目的程度较小，主要扮演市场的一般监管者的角色。建筑垃圾处理企业在获得相应的营业许可之后，即可自主开展建筑垃圾处理经营业务，基于市场供需关系获取建筑垃圾处理业务资源，利用自身专业能力和技术开展建筑垃圾处理，生产建筑垃圾再生产品，并获取建筑垃圾生产者的处理服务费以及建筑垃圾的再生产品出售收益。

　　2、建筑垃圾处理企业概览

　　伴随着我国建筑垃圾处理市场需求的不断扩大，我国陆续出现了一批主营建筑垃圾处理的企业，整个建筑垃圾处理及资源化利用产业也得以不断发展。自2018年以来，根据《建筑垃圾资源化利用行业规范条件》《建筑垃圾资源化利用行业规范条件公告管理暂行办法》等文件的指导，经企业自愿申报、省级主管部门审核、专家评审、网上公示等程序，工信部陆续筛选出了三个批次符合《建筑垃圾资源化利用行业规范条件》的企业名单，对我国建筑垃圾处理行业的专业化进程起到了促进作用。

　　3、典型案例解读

　　（1）案例概况

　　作为江苏省唯一一家获工信部资格审批的建筑垃圾处理企业，苏州市建筑材料再生资源利用有限公司同时获得苏州市政府对其在苏州市区范围内开展建筑垃圾的收运、处置及再利用的授权，并主要从事苏州市区建筑垃圾的收集、处置以及再生建材的生产、销售等业务。

　　（2）投融资模式分析

　　在市场化运作模式下，苏州市建筑材料再生资源利用有限公司基于自身的厂房、处理设备等设施，独立开展建筑垃圾处理业务运营。该公司和苏州市内具有建筑垃圾处理需求的单位或企业平等合作，互惠互利，通过专业的建筑垃圾处理服务获取相应的处理服务费用，同时通过国内先进的生产技术，以收运的建筑垃圾为原料生产再生砖、再生骨料等再生产品，并取得产品出售收益。

　　（3）关键点分析

　　① 政府监管的力度把握

　　市场化运作模式下，政府对于项目本身的把控力度相比于特许经营等模式较弱，政府部门的角色也对政府监管的深入程度有所限制。然而考虑到建筑垃圾处理项目往往具备较大的公益性，对城市的可持续发展较为重要，因此政府部门对于此类企业及项目的监管应略强于一般行业监管，以保证建筑垃圾处理事业的社会效益。

　　② 市场定价是否规范

　　考虑到我国建筑垃圾处理市场尚未成型，价格体系也缺乏规范标准，对于建筑垃圾生产者而言，建筑垃圾处理费往往是一笔额外的“负担”，在这种情况下，建议政府相关部门对建筑垃圾处理价格的定价等问题给与一定指导，以在合理范围内保证建筑垃圾处理企业投入和回报的平衡，促进其业务开展的积极性。

　　③ 垃圾处理程序是否合规

　　缺少了政府部门的深入参与，缺乏规范的监管和考核，建筑垃圾处理企业是否能够按照相关标准严格开展垃圾处理业务，注重自身经济效益和社会效益的统一，而非盲目追求经济利益，对建筑垃圾“取其精华”式的处理，是值得行业主管部门关注的重要问题。

　　三、结 语

　　城市建筑垃圾是横亘在城市环境发展面前的巨大障碍，但同时它也是内在价值丰富的城市矿产，推动建筑垃圾处理及资源化利用产业发展，对发展循环经济、推进节能减排和实施可持续发展战略、促进经济社会健康可持续发展具有重要意义。坚持统筹规划，加强政府引导，推进企业参与实施是建立健全建筑垃圾处理和资源化利用体系，深入推进建筑垃圾减量化、无害化、资源化的必由之路。如何利用好特许经营、PPP、政府购买服务等政企合作投融资模式，以及如何有效推进建筑垃圾处理产业的市场化进程，进而开展好每一个建筑垃圾处理项目，是政府相关部门、社会企业以及咨询机构等项目参与者都值得深思的问题。