[摘　要] 北京市建筑垃圾产生量迅速增加,既污染环境又浪费资源。本文在介绍国内外建筑垃圾资源化利用的一些政策后,分析了目前北京市建筑垃圾资源化利用的情况及存在的问题,给出了北京市建筑垃圾资源化利用的对策和建议。
[关键词] 建筑垃圾；资源化；管理；政策
[中图分类号] X799. 1 　　　[文献标识码] A
Policy Study on Construction Waste Reclamation in Beijing
LI Ying , ZHENG Yin , CHEN Jialong ( Beijing University of Civil Engineering and Architecture ,Beijing 100044 , China)
[Abstract] Construction waste of Beijing increased rapidly ,which not only polluted environment but also wasted resources. In this paper ,
by introducing some policies of regenerated resources and reuse of the construction waste in domestic and foreign countries ,the current situation
and existing problems of construction waste regenerated resources in Beijing were analyzed and the corresponding counter measures for
construction waste reclamation management were proposed.
[Keywords] construction waste ,regenerated resources ,management ,policy
1  引言
    在城市建设发展过程中,建设、资源和环保的矛盾日趋尖锐。建筑业是耗用自然资源最高的一个行业,我国水泥产量已连续19年位居世界第一位,目前约占世界总产量的1/2；为生产混凝土,我国每年要消耗砂石30亿t；砖瓦企业每年烧制标准砖7000亿块,取土14 亿m3 ,相当于毁地100万亩。飞速发展的大规模城市建设对建筑材料的需求量十分庞大,而天然资源日渐短缺,如砂石料即是一种不可再生的天然资源。与此同时,城市建设过程中又会产生大量的建筑垃圾,如渣土、废弃混凝土、废弃砖瓦等。北京市是一个建筑垃圾迅速增加的城市,目前对建筑垃圾的处置一般是采用填埋或露天堆置的方式,如果现行的处置方式保持不变,北京市将被建筑垃圾填埋场所包围,或者根本没有地方可以容纳这些建筑垃圾。因此无论从当前解决北京市严重的环境污染问题出发,还是从长远保证北京市建设工程所需砂石料的稳定供应来源、保护生态环境、坚持可持续发展的建设方针等方面考虑,大力发展建筑垃圾资源化利用是非常必要的,也是非常紧迫的。
2  国内外建筑垃圾资源化利用政策
2.1  国外
    日本将建筑垃圾视为“建筑副产品”,对建设副产物的处理有一系列完整全面的措施、政策和法律。日本政府于1970年制订了《有关废弃物处理和清扫的法律》(称为废弃物处理法) ；1977年制定了《再生骨料和再生混凝土使用规范》；1991年制定了《资源重新利用促进法》,规定建筑施工过程中产生的渣土、混凝土块、沥青混凝土块、木材、金属等建筑垃圾必须由再生资源化设施进行处理；1994年6月制定了《建设副产品对策行动计划》,积极推进建设副产物再循环政策；1997年10月,修改《建设副产品对策行动计划》,制定了《建设再循环推进计划97》；1998年8月,建设省制定了《建设再循环指导方针》；同年12月,进一步修改了《推进建设副产物正确处理纲要》；2000年颁布了《建设循环型社会基本法》,修订了《废物处理法》和《资源有效利用促进法》,同年5月制定公布了《建设工程用资材再资源化等有关法律》(简称《建设再循环法》) ,6月制定公布了《推进形成循环型社会基本法》(简称《基本框架法》)。此外, 2000年日本政府还颁布了《建筑废物再生法》,为建筑废物再生提供了法律依据。日本对于建筑垃圾的主导方针是:1)尽可能不从施工现场排出建筑垃圾；2)建筑垃圾要尽可能地重新利用；3)对于重新利用有困难的则应适当处理。日本通过相关法规的制定和实施,建筑垃圾的回收和再利用得到了有效促进。日本1995年建筑废弃物排出量及再生率如表1 所示。其中土木工程主要是指大型公共工程,是国家行政主持的项目,要起到引导和表率作用,对废弃物的处理提出了明确的再生利用要求。建筑工程大部分是民间工程,很难组织和作出明确的规定,而且排出的废弃物种类多,数量少,混杂在一起,处理起来较困难,再生处理往往增加施工成本,因此再生利用率低。

    美国是较早提出环境标志的国家,美国政府制定的《超级基金法》规定:“任何生产有工业废弃物的企业,必须自行妥善处理,不得擅自随意倾卸”,这在源头上限制了建筑垃圾的产生量,促使各企业自觉地寻求建筑垃圾资源化利用的途径。北美洲1 年要生成大约1.15 亿t 建筑垃圾,其中75%被回收利用,有许多建筑商甚至回收建筑垃圾的90%。美国的沥青路面热再生技术已经相当成熟,在美国道路建设中,50%采用沥青混凝土再生材料,平均直接建设成本可下降20%以上,对能源利用和环保等方面产生巨大的间接社会效益。
    前联邦德国是世界上首个大量利用建筑垃圾的国家。在二战后的重建期间,循环利用建筑垃圾不仅降低了现场清理费用,而且大大缓解了建材供需矛盾。至1955年末,该国循环再生了约1150万m3废砖集料,并用这些再生集料建造了1715万套住房。德国1996年制定了《循环经济与废物管理法》,该法规定对废物问题的优先顺序是避免产生、循环使用、最终处理,把整个消费和生产改造成统一的循环经济系统。德国政府在废弃物法增补草案中,将各种建筑废弃物组分的利用率比例作了规定,并对未处理利用的建筑废弃物征收存放费。德国现在有200家企业的450个工厂(场)对建筑垃圾循环进行再生。德国建筑垃圾利用情况如表2所示。

    丹麦在1989 年与芬兰、瑞典等北欧国家实施了统一的北欧环境标志。丹麦政府非常重视建筑垃圾的回收利用,建立了一个以技术、科学和组织管理密切结合的联合系统,确保了对主要废弃物流动的控制和建筑垃圾的循环利用。丹麦采取对填埋和焚烧建筑垃圾的征税,确保了90%的建筑垃圾得到了重新循环利用。环保署( EPA) 进行的一项分析表明,税收在建筑垃圾再循环方面起着主要的作用。从1987年1月1日起,分配到焚烧或填埋场的每t垃圾的税收约为5欧元。自采用废弃物税收以来,建筑垃圾循环利用的比例明显增加,如表3所示。到1999年,填埋税增加了900% ,建筑垃圾循环率提高到了约90%。

    英国政府在垃圾处理总战略讨论稿中,定下了2020年建筑垃圾为零的目标,如果生成垃圾为零的目标经论证不可行,则会退一步,把目标定在“净垃圾为零”上,也就是说,在一个项目中回收利用材料的数量应该等于生成垃圾的数量。英国全国拆除商联合会(NFDC)在2006年底对会员进行了一个回收利用的调查。该协会要求会员企业对2005～2006年度产生的2100万t建筑垃圾负责,事实上,在此期间产生的这些垃圾的90%得到了回收或者再利用。联合会的统计资料表明,英国的建筑垃圾中,16%用于填埋、25%运出工地用于其它地方、35%在现场破碎后使用、18%破碎后销售到其它地方、1%作为有害垃圾处理。2007年英国政府和有关方面开始讨论英国废弃物战略,最终将要达成一个行业的框架性文件。
纵观欧洲,近10年来,建筑垃圾的一般回收率高达80% ,甚至更高。
2.2  国内
    1992 年联合国环境与发展大会第一次将环境与经济、社会的发展有机地结合在一起,提出走可持续发展道路,制定21世纪议程,并将清洁生产作为21世纪议程优先发展的领域。中国政府积极响应大会号召,于1992年制定了《环境与发展十大对策》,明确提出新建、扩建和改建项目,技术起点要高,尽量采用能耗物耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺。1995年11月全国人大通过了《城市固体垃圾处理法》,要求产生垃圾的部门必须交纳垃圾处理费, 但没有涉及到建筑垃圾的循环利用问题。1995年颁布并于2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》把建筑垃圾处理纳入到法制化管理的轨道,为了进一步加强对城市建筑垃圾的管理,保障城市市容和环境卫生,原建设部根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》,制定发布了《城市建筑垃圾管理规定》。国家经贸委以国经贸资源[2001]624号颁布了《关于转发“财政部、国家税务总局关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知”的通知》,鼓励资源综合利用。2007年9月原建设部印发的《绿色施工导则》中提到,发展绿色施工的新技术、新设备、新材料与新工艺,大力发展建筑固体废弃物再生产品在墙体材料中的应用技术。
3  北京市建筑垃圾资源化利用现状
    1)综合利用率不高,环境压力重
    我国对建筑垃圾的管理缺乏针对性,有关部门对建筑垃圾也没有作出具体规定,导致我国建筑垃圾的回收利用率较低,绝大部分建筑垃圾未经任何处理,就被运往郊外,采用露天堆放或填埋的方式进行处理,耗用大量征地费、垃圾清运费等,同时对土壤、地下水造成严重污染。目前,北京市建筑固体废物排放前的回收利用途径主要限于拆除垃圾和工程土方在建筑工地、道路、绿地和低洼地的回填。根据现场调查,北京市建筑固体废物的回收比率平均不到30% ,远低于美国、日本等国家的水平。其次,北京市建筑垃圾回收利用主要集中在对废旧金属、钢筋等少数具有更高附加值废弃物的回收,相对来说,对含量较大的废弃物回收率很低,如混凝土。
    2)建筑垃圾产量大
    据测算,我国每年施工建设产生的建筑废料高达4000万t。2000年以来,随着北京申奥成功和奥运工程的相继启动,北京市建筑垃圾在2001年就已经到达了排放高峰期,当年总量达3300 万t,而且近年来一直高居全国建筑垃圾排量首位。北京市的建筑垃圾是城市垃圾的3大组成部分之一,年产量约为同期全市生活垃圾量的7倍。如此大量的建筑垃圾严重影响了首都市容市貌、百姓生活和生态环境。因此如何对这些建筑垃圾进行科学处置已经成为各级政府和垃圾排放单位面临的重要课题。
    3)建筑垃圾处理收费低
    我国规定,产生垃圾的部门必须交纳垃圾处理费。但这种收费方法并不能从根本上堵住建筑垃圾产生的源头,也没有涉及到建筑垃圾的资源化再生利用问题。北京市现行建筑垃圾处置费为1.5元/t ,由于收费低,导致工程项目承包商对建筑垃圾的回收利用意识低,除对具有较高价值的建筑废料,如钢筋,等被回收外,大部分建筑废料未经处理就被当作建筑垃圾遗弃。故目前的建筑垃圾处理收费制度难以堵住建筑垃圾的产生,无法推动建筑垃圾的资源化利用。
    4)相关法律法规不完善
    在建筑垃圾方面,原建设部出台了《城市建筑垃圾管理规定》,但只是原则性的表述,没有实质的规定。本领域的空白正由相关部门或地方法规、规章填补,这在很大程度上削弱了法律效力,使得乱堆乱弃的现象时有发生。目前我国对建筑垃圾的资源化再生的重要性已有所认识,但还没有引起足够的重视,国家还没有建立完善的相关法律法规禁止填埋可利用的建筑垃圾或规定建筑垃圾必须进行分类收集和存放。另外,现有的法规规章中,缺少相关建筑垃圾管理的环境污染控制标准、建筑垃圾再生综合利用企业的扶持政策和建筑垃圾合理的收费制度等,这使得建筑垃圾资源化利用的工作开展起来困难重重。
    5)建筑垃圾资源化利用企业普遍规模小,没有形成产业化
    目前北京市政府的相关指导性政策不明确,所以投资收益不明确,阻碍了建筑垃圾再生利用企业的产业化。同时政策的限制、利润的缺失让现有的资源化利用企业难以维持和发展壮大。
4  建筑垃圾资源化利用的对策及建议
    1)建筑垃圾源头减量化
    对于建筑垃圾的管理,发达地区或国家采取的都是“建筑垃圾源头削减战略”。要加强施工现场的管理,不断改善施工工艺。要想从根本上堵住建筑垃圾的源头,建议有关部门首先对不同的建筑类型产生的建筑垃圾作一次普查,以确定建筑垃圾的产出量,从而制定建筑垃圾产出标准。以此为基准,对超出此基准数量的企业,政府应采取严厉的措施加以处罚,必要时采取法律措施。有关部门应抓紧开展以下2 个方面的工作:一是国家和建筑施工企业应投入资金,立项开展建筑垃圾综合利用的深入研究与开发；二是国家有关部门应在全国建筑施工企业中,对每万m2 建筑在施工过程中产生的建筑垃圾的数量状况,进行一次大范围的定量定性综合调查统计,依此制订相应的建筑垃圾允许产生数量和排放数量标准,并将其作为衡量建筑施工企业管理水平和技术水平高低的一个重要考核指标。这样建筑垃圾大量产生的源头才有可能得到有效地控制。
    2)推行源头分类收集和建筑垃圾集中处置制度
    源头分类就是要求产生建筑垃圾的施工单位在现场按垃圾成分的不同进行分类,对能现场回收利用的建筑垃圾就地消化,对不可利用的垃圾运送到指定地点。从源头对建筑垃圾进行分类,在很大程度上能增加对垃圾的回收利用率。建议对未分类的建筑垃圾的回收费用远高于已分类的建筑垃圾的回收费用,从而促使施工单位从源头就重视对建筑垃圾的分类处理。
    3)适当提高建筑垃圾处置费用
    建筑垃圾从产生源头到最终消纳场所,不但要缴纳一定的消纳费,还涉及到建筑垃圾运输费用的问题。由于消纳场所大多设在郊区,离市区较远,而目前运输费用不高导致很多从事垃圾运输的单位获利少,乱扔乱倒现象不可避免地时有发生；另外消纳场收取的消纳费也远远不能满足其日常运行及维护的要求。有关部门应颁布相关规定,一是明确规定建筑垃圾运输费用下限值；二是提高建筑垃圾消纳费。
    4)推动建筑垃圾资源化技术的研究
    在国家“十一五”科技支撑计划中,专门安排了建筑垃圾资源化的研究课题。今后的研究重点应是:提高建筑垃圾的分类收集、筛分工艺,进一步发展建筑垃圾生产小型混凝土砌块技术、再生骨料配制混凝土技术,提高相应的质量检测技术并完善检测程序,制订相应的技术规范。建议各级部门采取积极措施,鼓励对建筑垃圾的再利用。当今,在采取措施减少建筑垃圾产出源头的同时,应大力扶持创办建筑垃圾的加工企业,逐步实现建筑垃圾的再加工；同时采取各项优惠政策,大力开发和推广再生材料产品。
    5)完善相关政策法规,建立监督管理机制
    应禁止填埋具有再生价值的建筑垃圾,规定建筑垃圾必须分类回收和堆放,排放单位必须配置相应的处理设施或支付较高的处置费委托专业机构处理和利用其建筑垃圾。目前对建筑垃圾的管理还比较混乱,各部门管理职能不明确。应改变过去部门分割的管理体制,建立专门的建筑垃圾管理体系；尽快建立建筑垃圾资源化方面的法律并颁布实施,并严格监督执法,做到令行禁止、有法必依、违法必究。
    6)使建筑垃圾再生利用形成产业化
    首先要建立一个能使建筑垃圾处理、加工再利用企业可以良性运行的机制,实现建筑垃圾处理的市场化、产业化: 例如对建筑垃圾的收集、分拣、储运、处理、利用和经营等进行招投标或拍卖。其次国家应给予一定的经济扶持,凡利用建筑垃圾生产的材料或产品,国家应在税收政策上给予优惠:通过拨款、低息和无息贷款等优惠政策,加大对建筑垃圾循环利用企业的政策扶持;对于专门的建筑垃圾再生机构,国家应给予相应的财政补贴,保证他们的正常运营。北京市主管部门同时也应制定相关税费、价格、投资等政策予以扶持,形成建筑垃圾回收、加工再利用的综合治理体系,保障建筑垃圾资源再生产业的社会效益、经济效益和环境效益。
5  结语
    总的来说,建筑垃圾资源化处理应是一个系统工程,需要政府部门、环保部门、建设单位、建材部门及其它相关部门的共同努力。对建筑垃圾从源头分类收集,严格建筑垃圾处理制度,利用市场驱动机制,并将环境保持与建筑垃圾纳入可控范围,就一定能使建筑垃圾变为有用的再生资源。
 
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